La question
de la lutte contre le dérèglement climatique n’est pas nouvelle pour les
collectivités territoriales. Depuis plusieurs années déjà, elles se voient
juridiquement contraintes, par le biais notamment du plan climat-air-énergie
territorial (anciennement plan climat-énergie territorial), de prendre en
considération les questions climatiques et énergétiques dans leur politique
d’aménagement.
La problématique de l’adaptation au changement climatique, à proprement
parler, est en revanche beaucoup plus récente. Un premier plan national
d’adaptation au changement climatique avait certes été adopté dès 2011, pour la
période 2011-2015. Toujours est-il que ce plan qui traitait de très nombreux
sujets transversaux, intéressant au premier plan les collectivités
territoriales (eau, biodiversité, risques, agriculture, forêt, pêche
aquaculture, tourisme, énergie, industrie, urbanisme, cadre bâti, littoral,
montagne, etc.), est resté en réalité très extérieur à ces mêmes collectivités.
Le deuxième plan national adopté le 20 décembre 2018 est quant à lui organisé autour de six axes : gouvernance et
pilotage, connaissances et informations, prévention et résilience, adaptation,
résilience des milieux, vulnérabilité des filières économiques et renforcement
de l’action internationale. Il va de soi que les collectivités territoriales
sont les premiers acteurs de ces différents axes. Malheureusement, ce plan ne
tire pas les conséquences des travaux du commissariat général au développement
durable. On peut saluer également la création d’une plateforme intitulée Wiklimat,
ouverte en juillet 2013, destinée à permettre d’échanger les bonnes pratiques
des différentes collectivités territoriales. Si l’on y trouve des articles
forts intéressants traitant par exemple de la stratégie de recomposition du
littoral de la Ville de Lacanau, ou de la politique départementale en faveur de
la préservation de la gestion de la ressource en eau dans un contexte de
changement climatique, cette plateforme semble néanmoins ne plus avoir bougé
depuis 2015.
Il n’est
donc pas surprenant que dans leur rapport d’information sur l’adaptation de la
France aux dérèglements climatiques à l’horizon 2050 (ci-après rapport Dantec), les
sénateurs Ronan Dantec et Jean-Yves Roux aient souligné l’implication modeste
des collectivités (page 65). Même si des stratégies de résilience ont été
adoptées par certaines comme la Ville de Paris en 2017, ou encore ont été
imaginées, comme le projet AcclimaTerra en Nouvelle Aquitaine, l’assemblée des
communautés de France reconnaît que les politiques locales se sont concentrées
sur le volet atténuation des effets du changement climatique, alors que le
volet adaptation apparaît comme un parent pauvre des politiques publiques
locales.
Pourtant,
l’adaptation au changement climatique est par définition une politique qui doit
ressortir principalement aux territoires, lesquels, d’une part, sont les
planificateurs de cette adaptation, et d’autre part, sont des acteurs directs
des politiques à mettre en place.
Les
collectivités territoriales comme « planificatrices » de
l’adaptation au changement climatique
élaborés à
partir de documents nationaux, qu’il s’agisse de la stratégie nationale de
gestion intégrée du trait de côte, de la stratégie nationale de gestion des
risques d’inondation, des plans de submersion rapide, et des quelques éléments
qui figurent dans le plan national d’adaptation au changement climatique, les
documents de planification territoriale doivent désormais contenir un volet
« adaptation au changement climatique ».
Une nouvelle
approche des documents d’urbanisme et d’aménagement
La question de l’adaptation au changement climatique impose de prendre
en considération des éléments qui jusqu’à présent étaient appréhendés de loin
et sans véritable méthodologie, hormis en ce qui concerne les risques
d’inondation et d’éboulement. Désormais, les nombreux documents qui ont pu être
élaborés par les services de l’État doivent être à l’origine de toute
conception d’un document d’urbanisme, quel qu’il soit, y compris les plus
classiques comme les Schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou les PLU.
Qu’il
s’agisse des rapports de Météo-France, des projections établies par le Bureau
de recherches géologiques et minières (BRGM) sur le niveau des cours d’eau
(Projet Explore 2070), des rapports de l’INRA sur l’évolution de l’agriculture,
ou des différents rapports de l’ADEME, du Cerema, de l’Office national des
forêts (ONF), les éléments à prendre en considération pour réfléchir sur
l’évolution des territoires sont aujourd’hui multiples, et vont bien au-delà
des seules considérations démographiques ou géographiques, déjà fortement
impactées par le dérèglement climatique.
On retrouve
alors ce souci de prise en compte des effets du dérèglement climatique,
notamment à l’échelle du SCOT, mais à un degré encore trop peu incitatif.
S’agissant des PLU, le constat est plus vrai encore, et les quelques règles
éventuellement fixées afin d’assurer la lutte contre l’étalement urbain et la
performance énergétique et environnementale des constructions ne sont in
fine que rarement sanctionnées.
Avant de se
demander ce que l’on veut faire d’un territoire, il est donc devenu
indispensable de se demander ce que l’on peut faire de ce territoire, compte
tenu des impacts attendus et/ou possibles. Comme nous le verrons dans un autre
article, ces considérations gouvernent tant l’édiction des documents
règlementaires que des documents de projet, au premier rang desquels les études
d’impact.
Les
documents spécifiques de planification de l’adaptation au changement climatique
À l’échelle
régionale
Le premier
échelon est bien entendu celui de la région en charge d’élaborer le Schéma
régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires
(SRADDET).
Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 4251-1
du Code général des collectivités territoriales vise ainsi parmi une série
d’objectifs – tous impactés par le changement climatique – la lutte contre le
changement climatique et la stratégie bas carbone. Pour autant, aucun chapitre
n’est prévu sur la question spécifique de l’adaptation. Le Rapport Dantec
suggère en ce sens que ces schémas régionaux définissent désormais une
stratégie en ce qui concerne les politiques d’adaptation, ce que les textes
n’excluent naturellement pas.
Dans ce
domaine, la région Aquitaine a été pionnière avec le projet AcclimaTerra qui,
par une double entrée sectorielle et territoriale, permet de comprendre les
mécanismes et d’anticiper les changements à venir.
Les plans régionaux d’agriculture durable (PRAD) créés par le décret du
17 juin 2015 relatif au plan régional de l’agriculture durable
(décret n° 2015-686, JO du 19 juin 2015, p. 1010) bien
que dépourvus de valeur normative peuvent également être l’occasion, au niveau
régional, d’une définition des impacts attendus du changement climatique et,
par voie de conséquence, des évolutions à prévoir.
Il en va de
même du Schéma régional de développement économique d’innovation et
d’internationalisation (SRDEII), préparé à l’échelle régionale en
liaison avec les acteurs économiques, lesquels ont tout intérêt bien entendu à
intégrer ces éléments.
Force est
néanmoins de constater que tout ceci reste en réalité facultatif, et d’autant
moins attractif au regard de la dissémination des outils de planification
existants, qui rend déjà difficile l’adoption d’une vision d’ensemble. C’est à
juste titre que le rapport Dantec propose une stratégie régionale d’adaptation
créée sur un référentiel commun, grâce à un travail d’expertise scientifique et
de mise à jour des diagnostics disponibles.
À l’échelle
intercommunale
La Région
n’est pas la seule intervenante, les intercommunalités jouant désormais un rôle
majeur en matière d’adaptation au changement climatique.
À ce titre,
le Plan climat-air-énergie territorial (PCAET) dont l’adoption est obligatoire
comporte désormais un volet adaptation. L’article R. 229-51 du Code de l’environnement insère
à cet effet dans le diagnostic, au point 6 « une analyse de la
vulnérabilité du territoire aux effets du changement climatique ». Il
intègre également dans la stratégie territoriale un point 9 intitulé « adaptation au
changement climatique ». Ces dispositions combinées imposent au PCAET
une véritable dynamique en ce qui concerne l’adaptation.
L’article R. 229-55 du même Code prévoit par ailleurs
sa mise en compatibilité avec le SRADDET.
Les règles
définies à l’échelle du PCAET doivent ensuite être traduites dans les documents
intercommunaux de planification, Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUI),
Plans de déplacements urbains (PDU) et Programme local de l’habitat (PLH) ainsi que dans les stratégies de
développement économique, qu’il s’agisse de la biodiversité ou de la gestion du
risque d’inondation.
Toujours
est-il, comme le constate le rapport Dantec, que le volet adaptation reste pour
l’heure un parent très pauvre des PCAET.
Les
collectivités territoriales comme « opératrices » des
politiques d’adaptation
On le voit,
l’activité planificatrice des collectivités territoriales est peu à peu
gouvernée par la nécessaire prise en compte des questions de résilience des
territoires et d’adaptation au changement climatique. La question ne s’arrête
cependant pas à ce travail de planification en amont, les collectivités jouant
également un rôle essentiel en tant qu’acteurs directs de l’adaptation.
À l’échelle
régionale
Les
collectivités territoriales peuvent avoir un rôle très important d’impulsion et
de structuration de l’action de l’ensemble des acteurs concernés. C’est
notamment le cas des régions qui sont dotées de nombreux outils leur permettant
d’impulser une véritable politique territoriale d’adaptation au changement
climatique.
Tout d’abord, par la mise en place d’observatoires du changement
climatique, chargés d’analyser l’impact du changement climatique sur les
territoires et les activités économiques, et permettre ainsi aux collectivités
territoriales, aux acteurs économiques et plus largement aux populations de
préparer leur propre adaptation. La région Aquitaine avec le projet
AcclimaTerra a lancé la première initiative.
En lien avec
d’autres partenaires qui peuvent être les agences de l’eau, ou par exemple le
FEDER (Fonds européen de développement régional), différents fonds peuvent
également être mobilisés. Ainsi, dans la région Hauts-de-France, au travers de
stratégies telle que celle menée avec Jérémy Rifkin, des démarches comme les
projets de nature en ville ont pu être lancés. Le projet Climibio, soutenu par
le contrat de plan État-région (CPER) est un autre exemple de projet de
recherche, qui porte à la fois sur l’évolution des milieux et les stratégies
d’adaptation et d’atténuation. Une association spéciale (Adopta) a également
été créée pour aider les collectivités dans les domaines de la protection de la
ressource en eau et de la gestion des eaux pluviales, avec pour objectif
d’adapter les territoires urbains à l’impact du dérèglement climatique.
La Région
dispose également d’un levier considérable au travers des aides régionales
pouvant être allouées pour encourager les projets qui s’intègrent le mieux dans
la stratégie d’adaptation et/ou qui en constituent les meilleurs exemples.
À l’échelle
intercommunale et communale
Les
intercommunalités et notamment les métropoles sont également appelées à jouer
un rôle majeur dans la transformation de leur territoire.
Dans cette
perspective, le concept de ville durable ou de Smart City, ou encore
celui des villes intelligentes et connectées, est désormais très largement
partagé. Il s’agit de réinventer la ville pour la rendre vivable et durable, ce
qui impose de tout repenser.
Dans les
missions qui sont les leurs, comme dans les projets qu’elles accompagnent ou
autorisent, les communes et intercommunalités doivent ainsi veiller à composer
avec différentes exigences :
• le bâti qui
doit se faire en hauteur, avec des bâtiments à énergie positive, dans lequel le
bois est appelé à jouer un rôle croissant. Il doit assurer la possibilité de
vivre dans un environnement beaucoup plus chaud, ce qui impose également la
réalisation d’espaces naturels urbains et la présence d’eau en ville. À cet
effet, la notion de confort thermique du bâti en période de forte chaleur est
désormais intégrée dans la norme RT 2020, et doit devenir un élément majeur de
la construction ;
• la mobilité
qui doit se faire douce, avec un partage de voirie, et la régression de la
voiture particulière, coûteuse (économiquement, énergétiquement) et
polluante ;
• le rôle
croissant de la nature en ville, non seulement sur les immeubles (renaturation
des toitures et des façades) mais aussi au sein des espaces privés et publics,
afin de permettre tant la préservation d’îlots de fraîcheur que, de manière
croissante, le développement d’une agriculture urbaine ;
• la réduction
de la consommation énergétique qui doit être un objectif permanent, tout en se
combinant avec un usage croissant de la connectique (pour aider aux
déplacements, à la gestion des réseaux et notamment de l’éclairage public,
etc.) ;
• l’organisation
cohérente des différentes activités au sein de la ville : livraisons,
activités économiques, commerces de proximité, traitement des déchets, gestion
durable de l’eau, etc.
C’est bien
entendu autour de la vie quotidienne des habitants, et dans l’organisation des
services publics et des services de proximité, que l’accélération des
changements de comportement des citoyens peut être ou non acquise. Par les
facilités que les agglomérations peuvent offrir aux citoyens, par les exemples
qu’elles peuvent donner dans la construction et l’aménagement des bâtiments et
espaces publics, elles peuvent en effet susciter l’adhésion et l’envie des
habitants, comme au contraire leur indifférence voire leur opposition.
Outre ces
sujets qui devront être traités par toutes les collectivités, celui de
l’adaptation dans les zones inondables pose également des difficultés tout à
fait particulières. Indépendamment des zones qui seront submergées de manière
permanente, la question de la construction en zone inondable, en particulier à
risque faible ou modéré, doit être reposée. Il faut en effet rappeler que
17 millions d’habitants et 9 millions d’emplois sont situés en zone
potentiellement inondable par débordement de cours d’eau, et 14 millions
en zone submersible le long du littoral. Quelques projets exemplaires ont été
mis en place avec des constructions sur pilotis ou des constructions dont le
rez-de-chaussée est conçu pour être inondé. Le rapport Dantec propose également
d’imposer le respect de véritables normes anti-inondations.
La question spécifique
de la ruralité et de la transformation que devra subir le monde de
l’agriculture pour s’adapter à de nouvelles conditions météorologiques et
naturelles est également posée. Le rapport Dantec consacre ainsi de longues
pages à la question agricole, en soulignant l’importance des observatoires
régionaux de l’agriculture, en lien avec les chambres d’agriculture. Celles-ci
ont par exemple mis en place, dans certaines régions, un réseau intitulé
Oracle, dont l’objet est précisément de collecter l’information et de la
diffuser aux agriculteurs. La nécessité de mener de front des mesures
d’adaptation dites incrémentielles (1) et systémiques (2) nécessite également, selon le rapport, la mise en place d’un plan
national d’adaptation de l’agriculture, qui devra être décliné à un niveau
régional puis local.
Enfin, il ne faut pas oublier le rôle international et moteur des
grandes agglomérations et des régions. Qu’il s’agisse en effet du C40 qui regroupe les mégalopoles, ou du R20 créé à l’initiative du sénateur Arnold Schwarzenegger, qui réunit les
régions les plus engagées dans le dossier climatique (comptant aujourd’hui plus
de 800 régions), ces organismes jouent aujourd’hui un rôle central sur la
scène internationale, dans la dynamique effective de mise en place des mesures
nécessaires à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, et à
l’adaptation des territoires aux effets des dérèglements climatiques. Alors que
les États rencontrent les plus grandes difficultés à agir efficacement, ces
entités publiques créent de manière effective et efficace les conditions de la
transition.
Le cas
particulier des communes littorales, de montagne et ultra-marines
Ces
territoires sont naturellement ceux qui sont le plus exposés aux premiers
effets du dérèglement climatique.
Les zones ultra-marines, déjà fragilisées en raison de leur
isolement sont ainsi soumises à des facteurs aggravants, tels que le risque
cyclonique, ou le risque de nouvelles pollutions comme celle des sargasses
(dont il est fort probable qu’elle ait à voir avec le réchauffement climatique,
et en particulier celui des océans). Cela implique donc un effort préalable de
connaissance de l’étendue des vulnérabilités physiques et économiques, et
probablement ensuite l’édiction de règles particulières, notamment d’urbanisme
et de construction, pour répondre à ces risques particuliers.
Les zones littorales doivent plus particulièrement répondre aux
questions substantielles de la gestion et du recul du trait de côte, et à
l’augmentation croissante des risques de submersion et d’érosion. Si les Plans
de prévention des risques littoraux (PPRL) annexés au PLU permettent une
certaine prise en compte de ces risques, en réglementant l’usage des sols et en
prescrivant des mesures d’interdiction propres à assurer la sécurité des
personnes – à défaut d’assurer la sécurité des biens – le problème se révèle en
effet infiniment plus délicat lorsqu’il s’agit d’envisager la relocalisation
des activités et immeubles. C’est malheureusement ce à quoi doivent maintenant
se confronter les communes littorales. De ce point de vue, l’inadaptation du
système juridique actuel implique une réflexion en profondeur sur les régimes
qu’il y aura lieu d’appliquer, tant sur le plan de la légalité que sur le plan
de l’indemnisation des personnes obligées de quitter leur domicile ou
d’abandonner leur travail.
Le rapport Dantec souligne en ce sens comment l’exemple de Lacanau,
première collectivité à s’être réellement attaquée au sujet, met en lumière les
blocages juridiques liés à l’impossibilité de détruire des biens menacés de
manière préventive, et de faire supporter par les collectivités locales le coût
des déplacements imposés aux personnes. À ce niveau, le rapport plaide pour
minimiser les propositions de partage des responsabilités, en fonction
notamment des bons niveaux de gouvernance et de connaissance préalables,
indispensables à la mise en place d’une cartographie et d’une planification
adéquate.
Enfin, les zones de montagne voient s’accroître les risques liés
au réchauffement, au premier rang desquels celui d’un bouleversement de
l’économie touristique des stations de sports d’hiver, qui devrait conduire à
des modifications majeures. On doute en effet qu’en-deçà de
1 800 mètres dans les Alpes et de 1 500 mètres dans les
autres massifs, il y ait encore, à compter de 2030, suffisamment de neige pour
envisager la pratique du ski. Dans un scénario climatique pessimiste, le seuil
descendrait en-deçà de 1 400 mètres vers 2080. C’est aussi toute
l’agriculture de montagne qui est remise en cause, impliquant de nouvelles
stratégies d’adaptation et de diversification.
Pour conclure
L’action des collectivités territoriales, tant dans la lutte que dans
l’adaptation aux effets du changement climatique, est essentielle. Ce sont
elles qui, au premier rang, planifient et mettent en œuvre les politiques
urbaines et d’aménagement propres à permettre cette transition nécessaire, à la
fois dans les mentalités et les manières de concevoir le vivre ensemble.
Pourtant,
cette prise de conscience n’est encore que balbutiante. Si les nécessités de la
lutte contre le bouleversement climatique commencent à se faire jour dans
certains plans, comme dans certaines actions lancées le plus souvent à un
échelon supérieur (intercommunal ou régional), la question de l’adaptation à
ces changements n’en est qu’à ses prémices. Le décalage entre la réalité sur le
terrain, les difficultés auxquelles sont d’ores et déjà confrontées les
collectivités, et ce qui est effectivement programmé et mis en œuvre, parfois à
très long terme en est une manifestation des plus édifiantes. Ce décalage se
retrouve aussi, encore trop souvent dans l’application des règles fixées,
notamment par les documents d’urbanisme locaux, et qui restent pour la plupart
non contraignantes. Ainsi en est-il par exemple des règles de performance
énergétique et environnementales fixées par les règlements des PLU, qui
n’empêchent malheureusement pas les collectivités pourtant auteurs de ces
documents d’autoriser de manière récurrente des projets de construction pensés
selon des seules considérations d’économie de projet, dépourvus de toute
solution d’adaptation à leur environnement urbain, et plus largement aux effets
des changements climatiques.
Le chemin paraît à ce jour encore long pour que les collectivités
territoriales se saisissent concrètement de cette question, et la traduisent
avec toute l’efficacité requise dans leurs plans et programmes. Certaines
initiatives, de plus en plus même, vont dans le bon sens. Mais l’urgence de la
situation requiert bien plus que des initiatives et des solutions ponctuelles.
Il est alors probable que ce seront les effets désormais visibles du changement
climatique qui conduiront les collectivités territoriales à mettre en œuvre les
dispositions nécessaires et adaptées à leur territoire, dans des délais
relativement rapprochés.
NOTES :
1) Qui visent une adaptation à la marge, en
réaction à une situation considérée comme anormale mais ponctuelle ou d’ampleur
limitée.
2) Qui prennent acte de bouleversements durables et
profonds dans l’environnement et de l’impossibilité d’y faire face par une
adaptation à la marge.
Corinne
Lepage
CEO
Huglo Lepage Avocats,
Docteur
en droit,
Avocate
à la Cour
Roxane
Sageloli
Avocate
à la Cour
Huglo
Lepage Avocats