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INTERVIEW. Élections législatives : « Les services publics doivent tenir bon sur leurs valeurs »

INTERVIEW. Élections législatives : « Les services publics doivent tenir bon sur leurs valeurs »
Souvent invoqué mais méconnu, que recouvre vraiment le devoir de réserve des fonctionnaires ?
Publié le 05/07/2024 à 12:11
Professeurs, magistrats, administration centrale… Confrontés à la possible accession de l’extrême-droite au pouvoir, des fonctionnaires s’interrogent sur leur marge de manœuvre. Peuvent-ils désobéir ? Et doivent-ils se taire par devoir de réserve ? Le JSS fait le point sur la situation avec le collectif Nos Services publics.

Les agents publics sont-ils soumis à un devoir de réserve en période électorale ? Ou à un devoir d’obéissance au politique ? Mis sous pression dans l’entre-deux-tours des législatives par l’hypothèse d’une arrivée au pouvoir de l’extrême-droite, les fonctionnaires font face à des dilemmes déontologiques qui pourraient engager leur responsabilité. Des cadres de l'Éducation nationale ont ainsi signé une tribune appelant à désobéir si le Rassemblement national était amené à former un gouvernement.

Fondé en 2021, le collectif Nos Services publics a pour objectif de décrypter les rouages et les dysfonctionnements de l’État et des collectivités. L’organisation entend défendre « le sens du service public » au sein de la société, afin d’éclairer les citoyens sur les orientations politiques prises par le gouvernement et les législateurs, notamment à travers la diffusion d’outils pédagogiques comme leur Guide du devoir de réserve.

A l’aune des enjeux posés par le scrutin de dimanche, Arnaud Bontemps, porte-parole et fondateur du collectif, décrypte pour le JSS les modalités d’expression et d'engagement des fonctionnaires.

Journal spécial des sociétés : L’hypothèse d’une victoire de l’extrême-droite agite la fonction publique, dont une partie se pose la question de la résistance et de la désobéissance. Comment se positionne le collectif sur le sujet ?

Arnaud Bontemps : Notre position s’appuie sur le respect de deux principes. Le premier est de faire son travail avec le plus grand professionnalisme possible, en accord avec les grandes valeurs qui guident les services publics. Ces dernières sont réaffirmées par des textes fondamentaux, comme la Constitution et la Déclaration des droits de l'homme.

Le second principe, c’est de bien comprendre le sens du droit existant qui a été construit à dessein, en mettant en avant la responsabilité des fonctionnaires. Cette idée supplante fortement la notion d’obéissance, qui constituait la colonne vertébrale du statut de la fonction publique du régime de Vichy en 1941 et dont la suppression n’est certainement pas un hasard. Elle fait place à une vision de l'État confiante dans la responsabilité et le professionnalisme de ses agents.

JSS : Quid de l’engagement des services publics face à la possibilité d’accession au pouvoir du Rassemblement national ?

AB : Bien que nous restions aujourd’hui cantonnés à des hypothèses et des formes d’expectatives, nous rappelons que dans ce contexte politique troublé, quoiqu’il advienne des élections, il faudra que les services publics tiennent bon. Ce qui implique de la part des agents des services publics de faire leur travail avec une intransigeance totale, notamment vis-à-vis des principes d’égalité, de liberté et de fraternité, qui guident les services. Quel que soit son rang dans la hiérarchie, le fonctionnaire est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées.

Cette responsabilité de l’agent fait par ailleurs écho à l’article L121-10 du Code général de la fonction publique qui dispose que « l’agent public doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Avant le principe hiérarchique, il y a donc ce principe de responsabilité et immédiatement après, un devoir de désobéissance dans certaines circonstances précises.

JSS : Le terme de désobéissance apparaît-t-il noir sur blanc dans le Code de la fonction publique ?

AB : Non, pas plus que n’apparaît le mot d’obéissance ! La jurisprudence [Conseil d’Etat, 10 novembre 1944, Sieur Langneur, ndlr] indique cependant, c’est important de le souligner, qu’entre l’obligation de faire son travail et le devoir de désobéissance, il y a toute une grande zone grise, qui est celle de la responsabilité des fonctionnaires. C'est là où s'expriment des marges de manœuvre d'appréciation, dont il est indispensable, et en particulier dans une période comme celle-ci, que les fonctionnaires prennent pleinement conscience.

JSS : Un agent de la fonction publique a-t-il le droit de s’engager politiquement ?

AB : S’agissant du cadre privé, c’est un principe maximal de liberté qui s’applique. L’agent public a donc le droit d'adhérer à un parti politique, de tracter, de se présenter à des élections, de participer à des réunions ou à des manifestations, de distribuer des tracts… Il s’agit d’une liberté importante, qui rappelle que le fonctionnaire est citoyen.

JSS : On entend souvent que les fonctionnaires seraient tenus au silence s’agissant des événements politiques, en raison du devoir de réserve qui s’impose à eux. Qu’en est-il vraiment ?

AB : Le devoir de réserve est très surinterprété et joue de sa méconnaissance. Inventé par les juges, il a une nature uniquement jurisprudentielle. D'un point de vue juridique, il s’agit d’une règle appartenant au champ disciplinaire. Ce qui signifie que l’infraction au devoir de réserve ne peut se limiter qu’à une sanction disciplinaire. Tout ce qui n’est pas relevé, sanctionné ou sanctionnable par la hiérarchie demeure par principe autorisé.

JSS : Que signifie concrètement cette notion ?

AB : Le devoir de réserve signifie modération. Et ce qu’il faut comprendre, c’est que le principe de modération est subordonné à un principe supérieur : celui de la liberté d'opinion, qui demeure le seul principe légal relatif à l'expression publique des fonctionnaires en dehors de leurs fonctions.

En fait, il s’agit d’un principe légal si important qu’il est maintenant inscrit à l'article L. 111-1 du Code général de la fonction publique, c’est même le tout premier principe de l'article. Une réalité hautement symbolique, justifiant pleinement de la volonté du législateur en 1983 de considérer les fonctionnaires comme des citoyens et non des sujets. 

JSS : Dans quelle mesure le devoir de réserve s’applique-t-il à l’agent fonctionnaire ?

AB : Il est variable selon deux critères, le premier étant la nature des fonctions et notamment le niveau hiérarchique occupé par l’agent public. Le second étant le niveau de publicité donné au propos. Aucun devoir de réserve n’est par exemple applicable à l’agent qui s’exprime en plein diner de famille, fort heureusement. En revanche, si vous êtes dirigeant d’une administration et que vous intervenez au journal télévisé, la situation est différente.

Malheureusement, le devoir de réserve étant d’origine jurisprudentielle, il dépend d’une variabilité importante des décisions selon le cas d’espèce. La temporalité, le juge ou les juges qui prennent la décision, la hiérarchie qui met en cause ou non certains propos tenus par les agents… Tout cela contribue à constituer une forme de zone grise ou de halo autour du devoir de réserve, forcément soumis à interprétation.

JSS : Et dans le cas de la magistrature ?

AB : Le devoir de réserve est plus restrictif dans les domaines régaliens, dont font partie les magistrats ou les forces de l’ordre. Ils font partie de ces fonctions limitativement énumérées dans des codes particuliers, au sein desquels le devoir de réserve revêt une valeur légale.

« Le devoir de réserve est plus restrictif dans les domaines régaliens »

- Arnaud Bontemps, fondateur du collectif Nos Services publics

Là où la jurisprudence est subordonnée au principe légal, il est plutôt question d’un enjeu de conciliation. A noter que dans ces domaines, l’expression de ce devoir de réserve se fait souvent dans le cadre syndical. La liberté syndicale vient tout de même amoindrir fortement le devoir de réserve pour les personnes qui sont titulaires d'un mandat.

JSS : Que constatez-vous dans l’étude de ce devoir de réserve ?

AB : La création du Guide du devoir de réserve est parti d’un constat, celui de la chappe de plomb qui s'abat sur la parole des fonctionnaires, dès lors qu’ils estiment qu’il est nécessaire ou utile de parler publiquement. On note en fait une appréciation différenciée du contenu du devoir de réserve, en fonction de la nature des opinions exprimées. Il existe une forme d’auto-censure à géométrie variable.

L’ensemble de ces éléments nous a poussé à vouloir explorer et rendre le plus clair possible les éléments de jurisprudence qu'on pouvait avoir à disposition. Depuis la dissolution du 9 juin et parce qu’il y a une hypothèse plus réelle que jamais de l’arrivée du Rassemblement national au pouvoir, laquelle impliquerait des ruptures majeures vis-à-vis des principes de service public, une très forte discussion déontologique collective est actuellement en train de se jouer au sein des services publics.

Laurène Secondé

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