Le recul du trait de côte
représente le déplacement vers l’intérieur des terres de la limite entre le
domaine marin et le domaine continental. Généralement, il est la conséquence
d'une perte de matériaux sous l'effet de l’érosion marine, érosion naturelle
induite par les forces marines, ou d'une érosion générée ou accélérée par
l'homme. Il s’agit d’un phénomène progressif pouvant et devant être anticipé.
Il se traduit généralement par une cinétique lente ou modérée, mais peut
toutefois être brutalement accéléré en cas de succession d’épisodes tempétueux.
Le recul du trait de côte fait l’objet d’un cadre
juridique renouvelé par la loi n° 2021-1104 du 22 août
2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la
résilience face à ses effets dite « loi Climat et Résilience »
et ses suites. La loi Climat et Résilience comporte ainsi un chapitre visant à
« adapter les territoires aux effets du dérèglement climatique »,
au titre duquel elle fixe un cadre et des leviers pour permettre aux
territoires littoraux d’anticiper et de faire face au phénomène du recul du
trait de côte (articles 236 à 250).
La loi Climat et Résilience
La loi Climat et Résilience fixe un ensemble de mesures
visant à connaître et partager l'information relative à l'érosion côtière, mais
également à planifier durablement l’adaptation des territoires littoraux soumis
au recul du trait de côte et prévoir des règles de constructibilité
appropriées, et enfin à mobiliser les outils d’aménagement et de maîtrise
foncière.
L’état des risques naturels
La loi Climat et Résilience étend la liste des zones dans
lesquelles l'acquéreur ou le locataire doit recevoir une information sur l'état
des risques par le vendeur ou le bailleur (art. L. 125-5 du Code de
l’environnement). Ainsi, les acquéreurs ou locataires de biens immobiliers
situés dans des zones couvertes par un plan de prévention des risques
technologiques, par un plan de prévention des risques miniers ou par un plan de
prévention des risques naturels prévisibles, prescrit ou approuvé, dans des
zones de sismicité ou dans des zones à potentiel radon définies par voie
réglementaire ou dans une zone susceptible d'être atteinte par le recul du
trait de côte, sont informés par le vendeur ou le bailleur de l'existence de
ces risques.
Toute annonce, quel que soit son support de diffusion,
relative à la vente ou la location d'un bien immobilier devant faire l'objet
d'un état des risques comprend une mention précisant le moyen d'accéder aux
informations concernant le bien.
Faute de fourniture de l'état des risques dans le cas
d'une vente, le point de départ du délai de rétractation de dix jours est
reporté au lendemain de sa notification à l'acquéreur. En cas de non-respect de
ces obligations, l'acquéreur ou le locataire peut poursuivre la résolution du
contrat ou demander au juge une diminution du prix.
Les stratégies nationales et locales
de gestion du trait de côte
La stratégie nationale de gestion
intégrée du trait de côte élaborée en 2012 et actualisée en 2017 met l’accent
sur la mise en œuvre de solutions durables pour préserver le littoral et
assurer la sécurité des personnes et des biens. La déclinaison de ces
stratégies au niveau local est un outil indispensable pour diffuser la
connaissance, mettre en place les mesures de prévention et engager un travail
de concertation avec l’ensemble des acteurs à une échelle géographique
pertinente.
La loi Climat et Résilience prévoit
que la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte est définie
dans un document qui constitue le cadre de référence pour la protection du
milieu et la gestion intégrée et concertée des activités au regard de
l'évolution du trait de côte à l'échelle d'une cellule hydro-sédimentaire et du
risque qui en résulte (art. L. 321-13A du Code de l’environnement). Elle est
élaborée par l'État en concertation avec les collectivités territoriales, le
Conseil national de la mer et des littoraux, la communauté scientifique, les
acteurs socio-économiques et les associations de protection de l'environnement
concernés, puis révisée tous les six ans. Ce document s’impose au schéma régional
d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET),
et au schéma d'aménagement régional (SAR) valant schéma de mise en valeur de la
mer (SMVM), qui peut fixer des objectifs de moyen et long terme en matière de
gestion du trait de côte en cohérence avec les orientations de la stratégie
nationale de gestion intégrée du trait de côte (art. L. 321-14 du Code de
l’environnement).
En outre, des stratégies locales de
gestion intégrée du trait de côte peuvent être élaborées par les collectivités
territoriales ou leurs groupements compétents en matière de défense contre les
inondations et contre la mer (art. L. 321-16 du Code de l’environnement). Cette
stratégie locale doit s'articuler avec la stratégie locale de gestion des risques
d'inondation, s'il en existe une.
Enfin, une convention détermine les
moyens techniques et financiers mobilisés par l'État et les collectivités
territoriales afin d'accompagner les actions de gestion du trait de côte, tels
que : construction, adaptation ou maintien en l'état d'ouvrages de défense
contre la mer, dispositifs de suivi de l'évolution du recul du trait de côte,
élaboration d'une carte locale d'exposition au recul du trait de côte et
opérations d'aménagement liées au recul du trait de côte.
L’identification des communes exposées à l'érosion
côtière
Selon la loi Climat et Résilience, les communes dont
l'action en matière d'urbanisme et la politique d'aménagement doivent être
adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l'érosion du littoral
sont identifiées dans une liste fixée par décret (art. L. 321-15 du Code de
l’environnement).
Cette liste est élaborée en tenant compte de la
particulière vulnérabilité de leur territoire au recul du trait de côte,
déterminée en fonction de l'état des connaissances scientifiques résultant
notamment de l'indicateur national de l'érosion littorale et de la connaissance
des biens et activités exposés à ce phénomène. Cette liste est établie après
consultation des conseils municipaux des communes qu'il est envisagé d'y faire
figurer et avis du Conseil national de la mer et des littoraux et du comité
national du trait de côte. Elle est révisée au moins tous les neuf ans. Elle
peut à tout moment être complétée à la demande d'une commune souhaitant adapter
son action en matière d'urbanisme et sa politique d'aménagement sous réserve de
l'avis favorable de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI)
compétent en matière d'urbanisme ou, à défaut, de l'EPCI à fiscalité propre
dont elle est membre.
Les communes figurant sur la liste se trouvent alors
soumises aux dispositions spécifiques du Code de l'urbanisme relatives à
l'exposition au recul du trait de côte et à l'adaptation des documents
d'urbanisme (paragraphe 3 de la sous-section 3 de la section 1 du chapitre Ier
du titre II du livre Ier du Code de l'urbanisme, articles L.
121-22-1 à L.121-22-12).
Le décret n° 2022-750 du 29 avril 2022 établit la liste
des communes dont l'action en matière d'urbanisme et la politique d'aménagement
doivent être adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l'érosion du
littoral.
L’adaptation des documents
d'urbanisme
La loi Climat et Résilience introduit plusieurs
dispositions, relatives à l'exposition au recul du trait de côte et à
l'adaptation consécutive des documents d'urbanisme, spécifiquement applicables
aux communes figurant sur la liste des communes exposées à l’érosion
côtière :
a) Les communes figurant sur la liste, dont le territoire
n'est pas couvert par un plan de prévention des risques littoraux (PPRL)
prescrit ou approuvé comportant des dispositions relatives au recul du trait de
côte, doivent établir une carte locale d'exposition de leur territoire au recul
du trait de côte. Les communes couvertes par un PPRL peuvent également établir
une telle carte. Cette obligation incombe à l’EPIC compétent en matière de PLU
le cas échéant (art. L. 121-22-1 du Code de l’urbanisme).
b) Les communes figurant sur la liste doivent prescrire l'élaboration
d'un PLU ou engager l'élaboration d'une carte communale lorsqu’elles ne sont
pas couvertes par aucun de ces documents d'urbanisme. Elles ne peuvent demeurer
dans le document d’urbanisme. Pour les communes non couvertes par un PPRL, la
procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme ou de la carte communale est
engagée au plus tard un an après la publication de la liste.
c) Le document graphique du règlement du PLU ou du document
en tenant lieu, ou la carte communale, doit délimiter, sur le territoire des
communes figurant sur la liste, d’une part, la zone exposée au recul du trait
de côte à l'horizon de trente ans et, d’autre part, la zone exposée au recul du
trait de côte à un horizon compris entre 30 et 100 ans (art. L.121-22-2 et
L. 121-22-6 du Code de l’urbanisme). La loi fixe également les procédures
et délais à respecter pour intégrer ces zones.
d) Dans les communes figurant sur la liste, le schéma
d'aménagement régional (SAR) comprend les orientations permettant d'adapter les
territoires au recul du trait de côte. Il peut identifier des secteurs visant à
accueillir des installations et des constructions pour des projets de
relocalisation qui se situent en dehors de la bande littorale définie à
l'article L. 121-45 du Code de l'urbanisme, des zones délimitées en application
de l'article L. 121-22-2 du Code de l'urbanisme et des espaces remarquables du
littoral.
e) Dans les communes figurant sur la liste, lorsque la
projection du recul du trait de côte à l'horizon de 30 ans le justifie, le PLU
ou le document en tenant lieu ou la carte communale, porte la largeur de la
bande littorale interdisant l’urbanisation à plus de 100 mètres (art. L.
121-19 du Code de l’urbanisme).
f) Dans les communes des départements et régions
d'outre-mer figurant sur la liste, lorsque la projection du recul du trait de
côte à l'horizon de 30 ans le justifie, le PLU ou le document en tenant lieu,
porte la largeur de la bande littorale au-delà de la limite supérieure de la
réserve domaniale, lorsque celle-ci a été instituée et, à défaut de
délimitation, à plus de 81,20 mètres (dite « des 50 pas
géométriques ») à compter de la limite haute du rivage (art. L. 121-45 du
Code de l’urbanisme).
g) Le contenu du document d'orientation et d'objectifs du
schéma de cohérence territoriale (SCOT) est complété ; il prévoit
également les orientations de gestion des milieux aquatiques, de prévention des
risques naturels liés à la mer et d'adaptation des territoires au recul du
trait de côte. Il peut identifier des secteurs propices à l'accueil d'ouvrages
de défense contre la mer pour protéger des secteurs habités denses ou des
équipements d'intérêt général ou publics. Il peut également identifier des
secteurs visant à accueillir des installations et des constructions pour des
projets de relocalisation (art. L. 141-13 du Code de l’urbanisme).
h) Lorsque le territoire du PLU intercommunal comprend au
moins une commune figurant sur la liste, les orientations générales du projet
d'aménagement et de développement durables (PADD) doivent prendre en compte
l'adaptation des espaces agricoles, naturels et forestiers, des activités
humaines et des espaces urbanisés exposés à ce recul (art. L. 151-5 du Code de
l’urbanisme).
i) Dans les zones exposées au recul du trait de côte, les
orientations d'aménagement et de programmation (OAP) peuvent également définir
les actions et les opérations, ainsi que leur échéancier prévisionnel,
nécessaires pour réorganiser le territoire au regard de la disparition
progressive des aménagements, des équipements, des constructions et des
installations (art. L. 151-7 du Code de l’urbanisme).
j) Le règlement du PLU peut prévoir des emplacements
réservés à la relocalisation d'équipements, de constructions et d'installations
exposés au recul du trait de côte (art. L. 151-41?du Code de l’urbanisme).
L’interdiction ou les restrictions de construction dans
les zones exposées au recul du trait de côte
Deux types de zones sont à distinguer :
a) Dans les espaces urbanisés des zones exposées au
recul du trait de côte à l'horizon de 30 ans, sous réserve de ne pas augmenter
la capacité d'habitation des constructions, seuls peuvent être autorisés :
les travaux de réfection et d'adaptation des constructions existantes ;
les constructions ou installations nouvelles nécessaires à des services publics
ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau, à
condition qu'elles présentent un caractère démontable ; les extensions des
constructions existantes à condition qu'elles présentent un caractère
démontable.
Dans les espaces non urbanisés de ces zones, seules
peuvent être autorisées les constructions ou installations nécessaires à des
services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate
de l'eau, à condition qu'elles présentent un caractère démontable.
b) Dans les zones exposées au recul du trait de côte à
un horizon compris entre 30 ans et 100 ans, la démolition de toute construction
nouvelle et celle des extensions de constructions existantes, ainsi que la
remise en état du terrain, sous la responsabilité et aux frais de leur
propriétaire, sont obligatoires lorsque le recul du trait de côte est tel que
la sécurité des personnes ne pourra plus être assurée au-delà d'une durée de
trois ans. L'obligation de démolition et de remise en état est ordonnée par
arrêté du maire. Lorsque le projet requiert la délivrance d'un permis de
construire, d'un permis d'aménager ou d'une décision de non-opposition à
déclaration préalable, leur mise en œuvre est subordonnée, à la consignation
entre les mains de la Caisse des Dépôts et Consignations d'une somme,
correspondant au coût prévisionnel de la démolition et de la remise en état,
dont le montant est fixé par l'autorisation d'urbanisme.
Nonobstant toutes dispositions contraires, les
titulaires de droits réels ou de baux de toute nature portant sur des
constructions créées ou aménagées ne peuvent prétendre à aucune indemnité de la
part de l'autorité qui a fait procéder à la démolition et à la remise en état.
À peine de nullité, toute promesse de vente, tout contrat de vente ou de
location ou tout contrat constitutif de droits réels portant sur des
constructions concernées doit les mentionner.
La création d’un nouveau droit de
préemption
La loi Climat et Résilience instaure
un nouveau droit de préemptions dans les communes figurant sur la liste des
communes exposées à l’érosion côtière, pour l'adaptation des territoires au
recul du trait de côte (art. L. 219-1 et suivants du Code de l’urbanisme). Ce
droit de préemption est institué au bénéfice de la commune ou de l’EPCI dont
elle est membre, lorsque celui-ci est compétent. Les acquisitions de terrains
réalisées en application de ce nouveau droit de préemption sont destinées à
prévenir les conséquences du recul du trait de côte. Ce droit de préemption
s'applique dans l'intégralité des zones exposées au recul du trait de côte à
l'horizon de 30 ans. La commune ou l’EPCI compétent peut également instaurer ce
droit de préemption, par délibération, sur tout ou partie des zones exposées au
recul du trait de côte à un horizon compris entre trente et 100 ans.
La loi précise les opérations soumises ou non soumises
au droit de préemption. À l'intérieur des zones de préemption définies en
application du présent article, les droits de préemption définis aux articles L.
211-1 (droit de préemption urbain), L. 212-2 (droit de préemption dans les
zones d'aménagement différé), ainsi qu'à l'article L. 214-1 du Code de
l’urbanisme pour les aliénations à titre onéreux de terrains (droit de
préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux
commerciaux), ne s'appliquent pas.
L’ordonnance relative aux outils
d’aménagement et d’intervention foncière
Pour compléter cette architecture législative, la loi
Climat et Résilience a également habilité le gouvernement à prendre par
ordonnance, dans un délai de neuf mois, différentes mesures en vue de permettre
la relocalisation des biens exposés. En effet, le recul du trait de côte impose
la recomposition des territoires concernés, et notamment la relocalisation
progressive de l'habitat et des activités affectés par l'érosion. Pour ce
faire, il est nécessaire de mobiliser et de renforcer les outils d'aménagement
et d'intervention foncière. Il s'agit notamment de faciliter la maîtrise
foncière des terrains directement exposés au retrait du trait de côte par des
collectivités ou d'autres acteurs publics ou parapublics, capables
d'accompagner la recomposition des secteurs menacés et de conduire des
opérations d'ensemble en associant étroitement les collectivités territoriales
et leurs groupements concernés.
À ce titre, l'ordonnance n° 2022-489 du 6 avril
2022 relative à l'aménagement durable des territoires littoraux exposés au
recul du trait de côte comporte un certain nombre de dispositions.
Des dispositions relatives à
l’adaptation des outils d’aménagement foncier et de maîtrise foncière, ainsi
que la définition d’une méthode d’évaluation des biens exposés au recul du
trait de côte
Pour
sécuriser, encadrer et mobiliser pleinement les outils de maîtrise foncière
publique, l'ordonnance définit une méthode d'évaluation des biens les plus
exposés, à horizon de trente ans. Cette méthode s'appliquera dans le cadre de
la procédure du nouveau droit de préemption pour l'adaptation des territoires
au recul du trait de côte (Art. L. 219-7. du Code de l’urbanisme), mais
également à l'occasion de la détermination des indemnités en matière
d'expropriation pour cause d'utilité publique (art. L. 322-6 du Code de
l’expropriation pour cause d’utilité publique). La valeur d'un bien immobilier
sera en priorité déterminée par comparaison, au regard des références locales
entre biens de même qualification et situés dans la même zone d'exposition à
l'érosion (zéro à 30 ans). À défaut de pouvoir disposer de telles références,
une décote proportionnelle à la durée de vie résiduelle estimée pourra être
appliquée à la valeur du bien estimée hors zone d'exposition au recul du trait
de côte.
L’ordonnance apporte également certaines précisions
essentielles permettent de consolider le cadre du droit de préemption créé par
la loi Climat et Résilience, notamment assez classiquement pour les
conséquences éventuelles en cas d'annulation de la décision de préemption (art.
L. 219-11-1 du Code de l’urbanisme).
Enfin, l’ordonnance complète le dispositif des réserves
foncières prévu au Code de l’urbanisme, en indiquant explicitement qu'il
peut être mobilisé pour prévenir les conséquences du recul du trait de côte
(Art. L. 221-1 et s. du Code de l’urbanisme).
La création d’un nouveau bail de
longue durée d'adaptation au changement climatique (BRACC)
L’ordonnance crée un nouveau « bail
réel d'adaptation à l'érosion côtière », par lequel l'État, une
commune ou un groupement de communes, un établissement public y ayant vocation
ou le concessionnaire d'une opération d'aménagement, consent à un preneur des
droits réels immobiliers en vue d'occuper lui-même ou de louer, exploiter,
réaliser des installations, des constructions ou des aménagements (art. L.
321-18 à L. 321-31 du Code de l’environnement).
Le BRACC peut être conclu dans les
zones exposées au recul du trait de côte, pour une durée entre 12 et 99 ans,
déterminée au regard des échéances de l'opération d'aménagement si elles sont
connues, et surtout de l'espérance de durée de vie du terrain d'assiette,
compte tenu des évolutions prévisibles du trait de côte.
Cet outil comprend un mécanisme de
résiliation anticipée, en fonction de l'évolution de l'érosion et déclenché par
une décision d'une autorité publique compétente, pour faire cesser notamment la
mise à disposition des biens concernés si la sécurité des personnes et des
biens ne peut plus être assurée.
Afin de prendre en compte les
conditions d'acquisition du bien et de pouvoir financer les opérations de
renaturation à terme, qui reviennent en principe au bailleur, le preneur
s'acquitte d'un prix à la signature du bail et, le cas échéant, d'une redevance
pendant sa durée.
À l'instar des autres baux réels de
longue durée existants, le BRACC est cessible. Cependant, pour assurer la réalisation
de l'objectif d'aménagement durable de ces territoires face au recul du trait
de côte, et considérant les conditions d'acquisition et de mise à disposition
des biens concernés, il est prévu un encadrement des prix de cession. Un tel
mécanisme permet de prévenir des situations où les droits réels seraient cédés
à une valeur disproportionnée au regard de la durée résiduelle de vie du bien.
L'ordonnance prévoit en outre une mesure d'articulation du
BRACC avec l'obligation de démolition et de remise en état pour les nouvelles
constructions dans les zones exposées au recul du trait de côte à un horizon
compris entre 30 et 100.
Des dérogations limitées et
encadrées à la loi Littoral lorsqu'elles sont nécessaires à la mise en œuvre
d'un projet de relocalisation durable des constructions situées dans les zones
d'exposition au recul du trait de côte
Dans l'objectif de lever certains obstacles liés à
l'application de la loi Littoral et pour faciliter la mise en œuvre des
opérations de relocalisation des installations et constructions menacées par le
phénomène d'érosion, l'ordonnance ouvre la possibilité aux communes incluses
dans le régime spécifique au recul du trait de côte créé par la loi Climat et
Résilience et engagées dans une démarche de projet partenarial d'aménagement
(PPA) de déroger à titre subsidiaire à certaines règles, notamment à
l'obligation de construire en continuité de l'urbanisation existante, lorsque
ces dispositions empêchent la mise en œuvre d'une opération de relocalisation
de biens ou d'activités menacés dans des espaces plus éloignés du rivage, moins
soumis à l'aléa du recul du trait de côte (art. L. 312-8 et s. du Code de
l’urbanisme).
Ces possibilités de dérogations sont strictement
encadrées et limitées, ainsi que l'exige l'habilitation du législateur.
Des mesures d'adaptation en
outre-mer, en particulier pour la zone littorale des 50 pas
S'agissant de l'articulation du régime spécifique au
recul du trait de côte avec la zone des 50 pas géométriques dans les
départements d'outre-mer, l’ordonnance prévoit une mesure pour la méthode
d'évaluation des biens dans le cadre du processus de régularisation des
occupations sans titre en Guadeloupe, en Martinique et à Mayotte, et une
disposition permettant de rendre plus clair et explicite le régime juridique
applicable dans les espaces non urbanisés de la zone exposée au recul du trait
de côte à un horizon compris entre 30 et 100 ans des communes d'outre-mer
exposées au recul du trait de côte.
Pauline
Maurus,
Avocate,
Huglo
Lepage Avocats