Commission d’enquête parlementaire sur le budget 2024 : quels sont ses pouvoirs et que risquent les anciens ministres ?

Ce mardi débutent les auditions de la commission d’enquête sur les dérives du déficit de l’Etat en 2023 et 2024. Objectif de cette commission, lancée mi-octobre et qui se poursuivra jusqu’au printemps 2025 : déterminer les causes qui ont conduit au dérapage. Les turpitudes des votes sur le budget et des motions de censure contre le gouvernement Barnier ne devraient pas empêcher cette commission de suivre son cours.

En 2024, le déficit devrait s’élever à 6,1 %. Fin 2023, les prévisions gouvernementales faisaient pourtant état d’un déficit de 4,4 % seulement pour 2024, avant de le réévaluer à 5,1% au printemps. De quoi alerter les parlementaires : alors que le Sénat a lancé à l’automne une mission flash et rendu un rapport au vitriol sur l’action du gouvernement de l’époque, l’Assemblée nationale s’est aussi saisie du sujet en lançant une commission d’enquête.

A partir d’aujourd’hui, différentes personnalités seront interrogées. Ce mardi, ce sont la directrice et le sous-directeur chargés du budget au ministère du Budget et des comptes publics. L’ancien ministre de l’Economie Bruno Le Maire devrait être entendu jeudi 12 décembre. D’autres ex-membres du gouvernement, notamment les anciens Premiers ministres Elisabeth Borne et Gabriel Attal, sont attendus début 2025.

Comment se forme une commission d’enquête ?

Créer une commission d’enquête est un droit parlementaire, régi par la Constitution (notamment l’article 51-2), l’ordonnance du 17 novembre 1958 et les règlements respectifs de l’Assemblée Nationale et du Sénat.

Ce droit a longtemps été très limité. « Il faut dire que la Constitution de 1958 est vraiment très antiparlementaire, elle limite tout ce qu’elle peut, assure Armel Le Divellec, professeur de droit public à l'Université de Paris II (Panthéon-Assas). En fait, le texte de la Constitution ne parlait même pas des commissions d’enquête », seule l’ordonnance du 17 novembre les régissait. Mais Valéry Giscard D’Estaing a un peu assoupli leur usage, avant qu’une réforme du 23 juillet 2008 n’étende les possibilités.

Une commission permanente peut demander à se doter de pouvoirs d’enquête. Mais chaque groupe parlementaire a aussi le droit de constituer une commission d’enquête ad hoc par an, à l’exception de l’année précédant le renouvellement de l’Assemblée pour les députés. Un membre du groupe devient alors président ou rapporteur de la commission. Cela s’appelle le droit de tirage.

La commission permanente compétente statue sur la recevabilité (le respect des textes) de la commission d’enquête, et quand elle en est à l’initiative, sur sa pertinence. La résolution votée en suivant est alors envoyée au bureau du Sénat ou de l’Assemblée Nationale puis discutée lors de la Conférence des Présidents (réunissant le ou la présidente de la chambre, les présidents des groupes politiques et les présidents des commissions permanentes). « A ma connaissance, cela n’a jamais été refusé, affirme Armel Le Divellec. Les commissions d’enquête sont beaucoup plus acceptées, les oppositions ont un rôle plus important et plus de de moyens de contrôler l'action du gouvernement ».

Auparavant, l’ouverture d’une commission d’enquête devait être votée en séance plénière. Elles étaient donc peu nombreuses, la majorité, surtout à l’Assemblée, ayant tendance à bloquer les initiatives de contrôle de l’action du gouvernement. Depuis 2009, au contraire, elles sont en augmentation.

Si la commission d’enquête est créée à l’initiative d’une commission permanente, certains de ses membres constituent la commission d’enquête. En revanche, s’il s’agit d’une commission issue du droit de tirage, elle est ouverte à tous les députés ou sénateurs et sera plus généraliste.

Dans le cas de la commission d’enquête sur le déficit, il y avait à l’origine deux initiatives : une de la commission des finances, présidée par Éric Coquerel de la France Insoumise, et une issue du droit de tirage du groupe UDR, Union de la Droite Républicaine. Le fait d’avoir deux initiatives simultanées « n’est pas extrêmement courant, mais ce n’est pas non plus exceptionnel », soutient Armel Le Divellec.

Après discussion lors de la Conférence des Présidents le 15 octobre, les deux initiatives ont fusionné. Suite à ses délibérations le 16 octobre, la commission des finances s’est donc dotée de pouvoirs d’enquête « afin d’étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 ». La formulation a fait l’objet d’un débat méticuleux sur chacun des mots, et garantit qu’il soit possible de remonter plus loin que 2023 pour expliquer le dérapage du déficit.

La commission d’enquête est présidée par le président de la commission des finances Éric Coquerel. De par l’accord conclu avec l’UDR, son président, Éric Ciotti, est l’un des deux rapporteurs – l’autre étant Mathieu Lefèvre, membre d’Ensemble Pour la République, parti présidentiel membre du socle commun de gouvernement.

Une commission d’enquête dure six mois au plus. La commission d’enquête sur le déficit ayant été officialisée la semaine du 18 octobre, elle a donc jusqu’à mi-avril pour mener ses travaux. Elle se clôt de façon anticipée lorsque la chambre est renouvelée, par exemple en cas de dissolution à l’Assemblée Nationale.

Cela a ainsi été le cas le 9 juin dernier pour la commission d’enquête « visant à établir les raisons de la très forte croissance de la dette française depuis l’élection présidentielle de 2017 et ses conséquences sur le pouvoir d’achat des Français », dont le président était le LR Philippe Juvin, et dont l’EPR Mathieu Lefèvre était déjà rapporteur. En revanche, un changement de gouvernement, comme c’est probable avec les motions de censure visant le gouvernement de Michel Barnier, n’interfère pas avec la procédure d’une commission d’enquête. Une dissolution étant impossible avant juin 2025, la commission d’enquête sur le déficit est donc assurée d’aller à son terme.

Quels sont ses pouvoirs ?

La commission enquête « sur place et sur pièce ». Ses rapporteurs se rendent dans les lieux jugés nécessaires et peuvent obtenir les documents dont ils ont besoin, à l’exception de ceux placés sous le sceau du secret (défense, affaires étrangères…). Ils peuvent également demander à la Cour des comptes ses constations et observations, ainsi que des enquêtes sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle.

Le principal pouvoir de la commission d’enquête est le pouvoir de citation : elle peut forcer à comparaître n’importe quelle personne dont l’audition est jugée pertinente. Et à transmettre les documents jugés utiles. Le refuser, c’est s’exposer à des sanctions pénales : jusqu’à deux ans d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende. Mais Armel Le Divellec n’a pas souvenir que ce cas de figure se soit déjà produit.

Les auditions sont par défaut publiques, mais peuvent si nécessaire se tenir à huis clos. Les dépositions se font sous serment. Là encore, un faux témoignage ou une subornation de témoins peuvent avoir des conséquences pénales : cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende dans le premier cas, trois ans de prison et 45 000 euros d’amende dans le second. Mais dans l’histoire récente, cela n’est arrivé qu’une fois, selon Philippe Blacher, professeur des universités et directeur du centre de droit constitutionnel de l’université Lyon 3. Un pneumologue interrogé dans le cadre d’une enquête sur la pollution de l’air, qui n’avait pas révélé ses liens avec Total, a été condamné à 20 000 euros d’amende en 2018. Le reste du temps, « lorsqu’il y a un signalement, il est classé sans suite. Mais on peut dire que le signalement en lui-même suffit à une condamnation médiatique ».

Une commission d’enquête n’est pas un tribunal parlementaire : elle a un rôle de contrôle de l’action administrative et / ou gouvernementale. Elle ne peut pas engager la responsabilité du gouvernement ni du Président de la République. Même si pour Armel Le Divellec, la commission d’enquête sur le déficit « a un enjeu politique, c’est aussi le Président de la République qui est visé. Il y a dans les commissions d’enquête à la fois un travail souvent sérieux, sur des questions extrêmement techniques et complexes, et une dimension politique, pour mettre dans l’embarras les adversaires politiques. Malheureusement, c’est souvent ce côté spectaculaire qui sort le plus dans la presse ».

Sur quoi cela peut-il déboucher ?

Une commission d’enquête se conclut par un rapport. En cas de désaccord, « la minorité peut émettre une opinion dissidente par rapport au rapport majoritaire », explique Armel Le Divellec. Mais dans le cas de la commission sur le déficit, « comme il n’y a même pas de majorité gouvernementale qui risquerait d'édulcorer le rapport, on risque plutôt d'avoir un rapport assez salé et la convergence des critiques de l'opposition. Les rapporteurs ne vont sans doute pas trop mâcher leurs mots ». Le rapport est par défaut rendu public, mais la chambre, constituée en « comité secret » peut décider qu’il reste secret. C’est cependant rarement le cas. Les conclusions de la commission peuvent être débattues au Parlement et faire l’objet d’une résolution. Dans certains cas, cela peut aboutir à une proposition de loi, pour éviter que les dysfonctionnements constatés ne se reproduisent.

Si, dans le cadre de ses recherches, La commission d’enquête tombe sur des faits délictueux, elle doit les transmettre au parquet ou au ministère de la Justice, qui peuvent entamer des poursuites judiciaires. Par ailleurs, si des faits sous le coup de poursuites judiciaires ne peuvent faire l’objet d’une commission d’enquête, en cas d’ouverture d’une information judiciaire durant la commission, celle-ci s’éteint.

Cependant, dans le cas de la commission d’enquête sur le déficit, cela ne devrait pas déboucher sur des poursuites judiciaires, selon les deux experts interrogés. Armel Le Divellec regrette d’ailleurs la judiciarisation croissante de l’action politique. « Si on criminalise toute action politique, plus personne ne voudra de responsabilité politique ».

Les anciens ministres interrogés ne risquent donc a priori rien de concret. Armel Le Divellec a tout de même essayé d’imaginer une situation, qu’il reconnait d’autant plus hypothétique qu’elle n’a été évoquée par aucun acteur : « L’Assemblée pourrait voter une résolution de blâme politique. Différents groupes hostiles au gouvernement pourraient tout à fait s'entendre en nous disant que, au regard du rapport rendu par la commission des finances, l’Assemblée blâme l'attitude du ou des ministres. Cela n’a pas d’effet juridique mais cela peut être une solution symbolique ».

Au-delà de ces conséquences, Philippe Blacher estime que la multiplication des commissions d’enquête et missions d’informations « révèlent une crise ou une perte de la responsabilité politique au sens classique » des gouvernements successifs. En effet, les personnes auditionnées ont « une responsabilité personnelle » - en cas de faits délictueux – mais « pas politique » : même un rapport accablant ne renverse pas le gouvernement ou les ministres impliqués. Et les ministres prennent rarement la responsabilité de démissionner.

« On n’a pas les mécanismes appropriés pour sanctionner les fautes politiques », regrette le juriste. Par exemple, un ministre ayant commis une faute politique, de gestion, n’a pas d’interdiction de redevenir ministre durant une certaine période. Pour Philippe Blacher, la commission d’enquête est révélatrice d’une « opacité dans la gestion des affaires publiques, en particulier au niveau des finances publiques. La vertu que l’on peut trouver à ces structures, c’est de mettre en évidence des dysfonctionnements. C’est déjà pas mal, mais est-ce que cela suffit ? Ma réponse est négative ».

Aude David

Quelles sont les différences avec d’autres types de commission ? Le Parlement dispose de plusieurs moyens d’enquêter et contrôler l’action publique : la commission d’enquête, mais aussi la mission d’information, classique ou flash (comme celle du Sénat à l’automne). Toutes comportent auditions publiques, accès à des documents, déplacements, pouvoirs conférés aux présidents et rapporteurs, rapport… Mais elles présentent également des différences. Pour Philippe Blacher, la première « tient dans la résonance médiatique. Une commission d'enquête parlementaire a beaucoup plus d'impact sur les médias et sur les citoyens qu'une mission d'information ». Ainsi, « la mission au Sénat avait plutôt pour objectif d'éclairer le Parlement et les sénateurs en particulier, alors que la commission d'enquête, elle, se veut beaucoup plus ouverte puisque c'est au nom des citoyens que les représentants de la nation interrogent les personnes auditionnées ». Armel Le Divellec met en avant « la solennité » inhérente à une commission d’enquête, quand Philippe Blacher y voit une dimension beaucoup plus « spectaculaire » avec « un jeu symbolique » et « un rite qui fait penser à un tribunal parlementaire », quand bien même ce n’est pas le cas. Elle a des pouvoirs d’enquête que n’a pas la mission d’information, même si dans l’absolu, cette dernière peut demander à s’en doter. La commission d’enquête dispose d’un secrétariat et de plus de moyens. Les personnes auditionnées ne témoignent pas sous serment dans une mission d’information, et les parlementaires ne peuvent pas saisir le parquet. La mission d’information n’est composée que de membres de la commission permanente compétente, mais n’a pas l’obligation de reproduire les équilibres en présence. Par conséquent, avance Philippe Blacher, « les membres qui siègent en commission d’enquête ad hoc sont moins spécialisés que les membres d’une mission d’information ». Enfin, la durée diffère : six mois pour une commission d’enquête, deux mois pour une mission flash et aucune limite pour une mission d’information classique. En revanche, les commissions d’enquête sont très proches dans leur fonctionnement au Sénat et à l’Assemblée Nationale.