DECRYPTAGE. Comment le Pacte Vert se hâte de satisfaire aux objectifs pour espérer enrayer la crise climatique

Si certaines réformes n’ont pas abouti et ont pu créer des ralentissements dans l’avancée du Pacte Vert, une nouvelle impulsion s’est instaurée et dépasse non seulement les frontières de l’UE mais aussi l’horizon 2030, analysent Christian Huglo, Chloé Le Juez et Déborah Registo (Huglo Lepage avocats).

Dans un contexte politique mouvementé, entre revendications des agriculteurs et élections européennes à venir, le Pacte Vert constitue un enjeu majeur de l’avenir de l’Union européenne.

Initié en 2019, il vise à transformer l’ensemble des politiques de l’Union afin d’atteindre l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 (1). Pour ce faire, les objectifs de réduction des émissions de GES de l’Union ont notamment été élevés à 55 % d’ici de 2030 au travers du paquet « fit for 55 » (2).

L’échéance de 2030 s’approchant, les évolutions législatives n’ont cessé de se multiplier et de rehausser le niveau d’exigence auquel sont tenus les Etats membres pour parvenir aux objectifs fixés. Que ce soit en matière de climat, d'énergie, de biodiversité, d’alimentation, de pollution, de déchets, ou d’industrie, l’Union européenne a dirigé en profondeur ses politiques pour répondre à l’urgence climatique.

Plusieurs dispositifs substantiellement modifiés

Poussée par l’urgence d’atteindre les objectifs de 2030, l’Union a dernièrement renforcé ses efforts en engageant une véritable accélération normative. Ce mouvement a eu pour effet de rehausser les exigences, notamment en instaurant divers objectifs contraignants.

A titre d’exemple, dans le cadre du paquet législatif « Ajustement à l’objectif 55 », plusieurs dispositifs ont fait l’objet de modifications conséquentes. Ont notamment été adoptés le règlement relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 20303, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pour faire face au risque de fuites de carbone, ou encore le règlement relatif à la taxonomie européenne, visant à favoriser les investissements durables (4).

Le marché du carbone européen a également fait l’objet d’une révision importante en 2023 (5). Le dispositif SEQE-UE prévoit désormais un objectif de réduction de 62 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 dans les secteurs couverts, par rapport aux niveaux de 2005 (contre 43 % antérieurement) (6).

Ce rehaussement s’accompagne également d’une réduction des quotas d’émission gratuits, de leur suppression progressive dans le transport aérien (7), d’une modification de la réserve de stabilité (8) ainsi que de l’intégration de nouveaux secteurs d’activités dans le SEQE-UE (transport maritime (9), bâtiment et transport routier (10).

Un Paquet « zéro pollution » doté d’objectifs ambitieux

En parallèle, dans le cadre du Paquet « zéro pollution », un accord provisoire entre le Parlement et le Conseil a été adopté en avril 2024 afin de réformer la règlementation sur la qualité de l’air et la santé humaine (11). Il prévoit notamment des valeurs cibles plus strictes à l’horizon 2030 pour les polluants ayant des conséquences graves sur la santé humaine.

Ce paquet se compose aussi de plusieurs objectifs ambitieux pour 2030, tels que la réduction de plus de 55 % des incidences de la pollution atmosphérique sur la santé, la réduction de 25 % des écosystèmes de l’UE où la pollution atmosphérique menace la biodiversité, ou encore la réduction de 50 % des déchets plastiques en mer et de 30 % des microplastiques libérés dans l’environnement (12).

Le Parlement européen a en outre adopté, le 25 avril 2024, la loi sur l'industrie à émission nette zéro afin de renforcer la production européenne des technologies nécessaires à la décarbonation (nucléaire, technologies de stockage d'énergie, ou encore énergies renouvelables).

A ce titre, une série de textes ont été adoptés pour accélérer le déploiement des énergies renouvelables sur le territoire européen. Certaines évolutions en la matière s’inscrivent certes dans la lignée du plan RepowerUE (13), mais il convient aussi de noter la directive sur les énergies renouvelables (14) adoptée en 2023 dans le cadre du Pacte Vert. Celle-ci fixe à 42,5 % la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique globale de l’UE pour 2030, avec un objectif indicatif supplémentaire de 2,5 ayant pour but de permettre d'atteindre l'objectif de 45 %.

Une série d’objectifs contraignants

L’impératif de protection de la nature est également guidé par l’élaboration d’objectifs contraignants. La résolution du 27 février 2024 prévoit ainsi un objectif général de restaurer au moins 20 % des zones terrestres et 20 % des zones maritimes d’ici 2030 et tous les écosystèmes qui en ont besoin d’ici 2050. Les Etats doivent désormais restaurer certains habitats en mauvais état : 30 % de restauration d'ici 2030, 60 % d'ici 2040 et 90 % d'ici 2050.

La réalisation de ces objectifs commande la mise en place d’obligations de restauration, les principales étant divisées selon les types d’écosystèmes en cause (écosystèmes terrestres, côtiers et d’eau douce d’une part, écosystèmes marins d’autre part). Enfin, pour assurer l’effectivité de ces mesures sur le long terme, il s’avérait indispensable de renforcer le volet pénal du Pacte Vert.

La directive visant à durcir les règles liées à la criminalité environnementale a donc été définitivement adoptée le 11 avril 2024 (15). Celle-ci prévoit notamment d’élargir le nombre d'infractions, en intégrant par exemple le trafic illégal de bois ou l’épuisement des ressources en eau. La directive introduit aussi sans le nommer le concept d’écocide, en incriminant les « infractions qualifiées » qui conduisent à la destruction de l’environnement ou à des dommages durables à la qualité de l’air, du sol ou de l’eau. Les sanctions sont également renforcées, allant jusqu’à l’emprisonnement dans certains cas.

Quelques régressions en parallèle

Si de nombreuses avancées ont récemment vu le jour, d’autres propositions ont été revues à la baisse ou même parfois retirées de l’agenda du Pacte Vert. A titre d’exemple, alors que la Commission avait initialement prévu des valeurs limites, des valeurs cibles et obligations de réduction de concentration de pollution devant être atteints d’ici à 2030 dans sa proposition de refonte de la directive relative à la qualité de l’air, le Parlement a amendé cette disposition pour reporter les échéances de certaines valeurs limites à 2035 (16).

L’objectif « zéro pollution » s’est également vu impacter par le retrait de l’agenda de la Commission 2024 de la révision du règlement REACH (17).

En outre, la Commission a retiré en février 2024 sa proposition de règlement sur l'usage durable des pesticides (18), laquelle imposait notamment un objectif contraignant de réduction des pesticides de 50 % d’ici 2030, après que le Parlement l’ait rejetée. Autant mal accueillie par les députés que par les représentants des Etats membres, la proposition est aujourd’hui remplacée par un « dialogue stratégique » sur l'avenir de l'agriculture avec toutes les parties prenantes du monde agricole, dans un contexte de revendications fortes.

Le retrait du texte portant un objectif contraignant de réduction des pesticides de moitié d’ici à 2030, en parallèle de l’assouplissement de certaines conditions environnementales pour l’octroi des subventions dans le cadre de la simplification de la Politique agricole commune (PAC) (19), marque une limite du Pacte Vert dans une période où la nécessité de transformation de l’agriculture vers un système plus respectueux de l’environnement et des considérations sociales se fait pourtant ressentir.

Au cœur des relations commerciales, des standards ambitieux

L’ambition de l’Union de se tourner au-delà des frontières européennes est confirmée par le Parlement, qui précise dans sa résolution relative au règlement pour la restauration de la nature que « le pacte vert pour l'Europe conduira à une transformation progressive et profonde de l'économie de l'Union et de ses États membres, qui, à son tour, aura une forte incidence sur l'action extérieure de l'Union » (20). Plusieurs outils ont donc été mis en place dans le cadre du Pacte Vert, afin d’imposer à l’échelle européenne mais aussi mondiale, des standards ambitieux au cœur des relations commerciales.

A ce titre, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières prévoit de soumettre les produits importés dans le territoire douanier de l’Union européenne à une tarification du carbone équivalente à celle appliquée aux industriels européens. Son application n’est aujourd’hui restreinte qu’à certains importateurs (ciment, aluminium, engrais, production d'énergie électrique, hydrogène, fer et acier).

L’intérêt d’un tel mécanisme étant effectivement de contrer les risques de fuite de carbone, l’Union fait preuve d’un certain pragmatisme en alignant la rigueur du dispositif avec la réduction progressive des quotas gratuits (21). Ce pragmatisme incorpore l’application du dispositif qui ne fait peser sur les importateurs que des obligations de déclaration quant au volume d’importation et aux émissions de GES de leurs produits (22).

Le règlement européen contre la déforestation affecte également les flux internationaux (23). Il prévoit en effet une interdiction de principe de mettre sur le marché de l’Union certains produits qui proviendraient, directement ou indirectement, de terres ayant fait l’objet d’une déforestation après la date du 31 décembre 2020 (24).

Les produits visés par le règlement (le bois, les bovins, le café notamment) ne peuvent alors intégrer le marché européen que s’ils respectent trois conditions : ils sont « zéro déforestation », ils ont été produits conformément à la législation pertinente du pays de production, et ils ont fait l’objet d’une déclaration de diligence raisonnée (25). Cette dernière condition fait peser sur les opérateurs et les commerçants l’obligation de collecter les informations relatives à leur chaîne de production, d’évaluer le risque et d’établir des mesures d’atténuation (26). Les Etats sont également tenus d’effectuer des contrôles et d’infliger des sanctions en cas de non-respect (27).

Responsabiliser les acteurs de la chaîne de valeur

De même, les normes en matière de devoir de vigilance visent à responsabiliser les acteurs de la chaîne de valeur. La directive CSRD (28) adoptée en 2022 marque un tournant dans la politique extérieure de l’Union dans le cadre du Pacte Vert. Celle-ci impose désormais à certaines entreprises de mettre en place un « reporting de durabilité », c'est-à-dire de produire des informations sur les impacts sociaux et environnementaux de toute leur activité, y compris à l’extérieur de l’Union. La directive précise notamment dans son préambule que « les entreprises de pays tiers qui exercent une activité importante sur le territoire de l'Union devraient également être tenues de fournir des informations en matière de durabilité » (29).

Dans la même ligne, la proposition de directive sur le devoir de vigilance des entreprises (30) a été adoptée par le Parlement le 24 avril 2024. Prenant modèle sur la loi française (31), elle impose aux entreprises d’évaluer les impacts négatifs sur les droits humains et environnementaux de l’intégralité de leur chaine de valeur et de mettre en place des mesures pour prévenir, atténuer et, en dernier recours, réparer de tels impacts. Les entreprises doivent également fournir des informations publiques sur le respect de leur obligation de vigilance.

En cas de non-respect, elles s’exposent à une amende d’un montant pouvant aller jusqu’à 5 % de leur chiffre d’affaires mondial. La proposition de directive doit toutefois encore être signée par le Conseil avant d’entrer en vigueur. Le Pacte Vert a donc pour ambition de se projeter vers l’international, mais également vers la période post-2030. Cette projection vers l’avenir s’explique par la nécessité d’anticiper le sort du Pacte Vert. Ainsi, les révisions des directives relatives à la qualité de l’air, de l’eau et des sols intègrent dans leur objet la réalisation de l’objectif « zéro pollution » d’ici à 2050 (32).

Objectif : assurer l’objectif de neutralité climatique

L’Union projette également d’adopter un règlement établissant un cadre de certification de l’Union aux absorptions de carbone, lequel vise à « encourager le déploiement et le développement des absorptions de carbone, du stockage agricole de carbone et du stockage du carbone dans les produits par les exploitants ou groupements d’exploitants en complément de la réduction irréversible et progressive des émissions anthropiques de gaz à effet de serre dans tous les secteurs » (33).

De même, le Parlement européen a voté le 14 février 2024 la fin des ventes de voitures neuves à moteur thermique en 2035, une mesure qui permet d’assurer la cohérence avec l’objectif zéro émission de CO2 pour les voitures et les camionnettes d’ici 2035. Ces dispositifs sont ainsi conçus de manière à soutenir et à assurer sur un temps long l’accomplissement de l’objectif de neutralité climatique à l’horizon 2050.

En définitive, le Pacte Vert cherche à assurer une certaine cohérence avec ses ambitions. Les impératifs devant être atteints à moyen et long terme, les institutions sont contraintes de relever les exigences, de dépasser les frontières et surtout, d’anticiper. La direction adoptée par le Pacte Vert est aujourd’hui marquée par l’urgence de satisfaire aux objectifs pour espérer enrayer la crise environnementale et climatique mondiale.

Christian Huglo

Chloé Le Juez

Déborah Registo

(1) 11 novembre 2019, COM(2019) 640 final « Le pacte vert pour l'Europe »

(2) Voir 12 mai 2021, COM(2021)400, « vers zéro pollution dans l’air, l’eau et les sols »

(3) Règlement 2023/857 modifiant le règlement 2018/842 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l’action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris et le règlement 2018/1999

(4) Règlement 2020/852 sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement 2019/2088, lequel a été suivi de plusieurs règlements délégués : Règlement délégué 2021/2139; Règlement délégué 2023/2486 ; Règlement délégué 2021/2178 ; Règlement délégué 2022/12 (14).

(5) Directive 2023/959 du 10 mai 2023 modifiant la directive 2003/87/CE établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union et la décision 2015/1814 concernant la création et le fonctionnement d’une réserve de stabilité du marché pour le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’Union

(6) Directive 2023/959, considérant 39

(7) Directive 2023/958 en ce qui concerne la contribution de l’aviation à l’objectif de réduction des émissions dans tous les secteurs de l’économie de l’Union et la mise en œuvre appropriée d’un mécanisme de marché mondial du 10 mai 2023, considérant 14

(8) Directive 2023/959, art. 2

(9) Directive 2023/959, considérants 17 et s., art 1, para. 5

(10) Directive 2023/959, considérants 75 et s., art 1, para. 29

(11) Communiqué de presse du Parlement européen du 24 avril 2024, « Pollution de l’air : le Parlement adopte la révision de la loi pour améliorer la qualité de l’air », n°20240419IPR20587

(12) COM(2021) 400 final, Cap sur une planète en bonne santé pour tous Plan d'action de l'UE: «Vers une pollution zéro dans l'air, l'eau et les sols»

(13) Le Règlement 2022/2577 établissant un cadre en vue d'accélérer le déploiement des énergies renouvelables

(14) Directive 2023/2413 du 18 octobre 2023 modifiant la directive 2018/2001, le règlement 2018/1999 et la directive 1998/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive 2015/652

(15) Directive 2024/1203 du 11 avril 2024 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal et remplaçant les directives 2008/99/CE et 2009/123/CE

(16) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (refonte) P9_TA(2023)0318, Amendement 295

(17) Règlement n° 1907/2006 du 18 décembre 2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques

(18) Proposition de règlement concernant une utilisation des produits phytopharmaceutiques compatible avec le développement durable et modifiant le règlement 2021/2115 du 22 juin 2022 (COM(2022) 305 final)

(19) Règlement 2024/1468 modifiant les règlements 2021/2115 et 2021/2116 en ce qui concerne les normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales

(20) Considérant 13 de la résolution relative au règlement pour la restauration de la nature (COM(2022)0304).

(21) Règlement 2023/956 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, considérant 11

(22) Règlement 2023/956 précité, art. 6

(23) Règlement 2023/1115 du 31 mai 2023 relatif à la mise à disposition sur le marché de l’Union et à l’exportation à partir de l’Union de certains produits de base et produits associés à la déforestation et à la dégradation des forêts, et abrogeant le règlement n°995/2010 24 Règlement 2023/1115 précité, art. 2

(25) Règlement 2023/1115 précité, art. 3 26 Règlement 2023/1115 précité, art. 8 27 Règlement 2023/1115 précité, art. 16 et 25

(28) Directive n°2022/2464 modifiant le règlement n° 537/2014 et les directives 2004/109/CE, 2006/43/CE et 2013/34/UE en ce qui concerne la publication d'informations en matière de durabilité par les entreprises

(29) Directive n° 2022/2464, considérant 20

(30) Proposition de directive sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité et modifiant la directive 2019/1937 (COM(2022) 71 final)

(31) Loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre

(32) Proposition de directive concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, art. 1 ; Proposition de directive sur le traitement des eaux urbaines résiduaires, considérant 29 ; Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la surveillance et à la résilience des sols, art. 1

(33) Proposition de règlement établissant un cadre de certification de l’Union relatif aux absorptions de carbone (P9_TA(2023)0402)