Des conclusions en demi-teinte dans le rapport annuel de la Commission européenne sur le respect de l'État de droit

Dans son 5e rapport publié fin juillet, la Commission européenne note un certain nombre de progrès, notamment du côté de la France, qui a progressé dans l'accessibilité de la justice en ligne. Mais certains pays cristallisent les inquiétudes, en particulier vis-à-vis de la liberté de la presse. 

68 % des recommandations émises par la Commission européenne en 2023 ont été totalement ou partiellement appliquées par les États membres. C'est ce que relève l'institution dans son cinquième rapport annuel sur l'Etat de droit des pays membres de l'Union européenne. Au fil de son introduction, elle note une meilleure préparation des pays au respect de l’État de droit, et ce, depuis 2020 et la publication de son premier rapport. Cette meilleure préparation permet aux États membres de mieux « détecter, prévenir et relever les défis émergents », contribuant, ainsi, « à la résilience de nos démocraties européennes et à la confiance mutuelle dans l'Union européenne », se félicite-t-elle.

La Commission est habilitée, depuis 2020, à publier un rapport annuel sur l’État de droit des pays membres. Plusieurs champs sont évalués : leurs systèmes judiciaires, leur niveau de lutte contre la corruption, leur pluralisme politique, l’équilibre des pouvoirs au sein des institutions et le niveau de liberté de la presse. En plus de ses analyses, l'institution émet des recommandations et, depuis 2023, elle analyse le niveau de mise en application de ses précédentes recommandations. 

En particulier, l'institution caractérise l’État de droit par « l'existence d'une procédure d'adoption des textes de loi transparente, responsable, démocratique et pluraliste ; la sécurité juridique ; l'interdiction de l'arbitraire du pouvoir exécutif ; des juridictions indépendantes et impartiales ; un contrôle juridictionnel effectif, y compris le respect des droits fondamentaux ; et l'égalité devant la loi ». Il s'agit par ailleurs de l’une des valeurs communes et fondamentales de l’Union européenne, énoncée dans l’article 2 du Traité sur l’Union européenne : « L’Union européenne est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit », et de l’une des conditions préalables pour pouvoir adhérer à la communauté européenne, comme le prévoit l’article 49 du même traité.

Une amélioration de la qualité des processus législatifs

Dans son cinquième rapport, l’institution note un renforcement général de l’indépendance et de l’efficacité de la justice, grâce à d’importantes réformes menées par certains États. Par exemple, de nombreux pays ont travaillé à l’amélioration des procédures de nomination des juges, de l’accès à la justice et au renforcement de l’autonomie des parquets. Autre point d’amélioration : l’augmentation du niveau de sécurisation des journalistes, grâce aux initiatives de la Commission européenne. Cette dernière cite la création du règlement européen sur la liberté des médias, applicable à partir d’août 2025 et la directive contre les poursuites-bâillons, adoptée en mars 2024. Cette dernière vise à protéger les personnes s’exprimant sur des questions d’intérêt public des poursuites abusives pour les réduire au silence. Ces personnes visées sont généralement des journalistes ou des défenseurs des droits de l’Homme. 

Autre progrès relevé : l’amélioration de la qualité des processus législatifs et des consultations des parties prenantes. La Commission européenne observe également des progrès dans le domaine du soutien aux institutions de défense des droits de l’Homme et des autres autorités indépendantes. En effet, plusieurs États membres ont fourni à ces institutions davantage de ressources et ont amélioré leur statut. Enfin, la lutte contre la corruption se renforce dans certains pays membres, grâce à une augmentation des « ressources consacrées aux capacités des services répressifs, des autorités chargées des poursuites et du pouvoir judiciaire », précise le rapport.

Des progrès sur le respect de l’État de droit également remarqués en France 

Du côté de la France, la Commission souligne que l'Etat a progressé dans l’accessibilité à la justice en ligne, en développant la digitalisation de certaines procédures judiciaires. Une digitalisation qui permet, selon le rapport, de raccourcir la durée moyenne des procédures judiciaires. Autre point d’amélioration pour l’Hexagone : la dotation en ressources humaines du système judiciaire, rendant la profession de magistrat plus attractive. Concernant la lutte anti-corruption, le rapport fait état du plan national anticorruption de 2024-2027, qui permet la réalisation de mesures intègres dans les secteurs publics et privés, en obligeant les déclarations d’actifs et d’intérêts des personnalités politiques. 

Aussi, la Commission européenne souligne que l’autonomie de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle (ARCOM) continue à être encadrée, permettant ainsi une régulation plus indépendante des contenus médiatiques. Enfin, le rapport remarque quelques progrès réalisés dans l’encadrement des activités de lobbying, y compris au plus haut niveau de l’exécutif. 

La Pologne ne fait plus partie des « mauvais élèves » de l’Union européenne

Les manquements à l’État de droit en Pologne ont longtemps été au cœur des préoccupations européennes. Mais cette année, la Commission européenne relève les efforts du pays pour tendre à une gouvernance plus démocratique et respectueuse de l’État de droit. Pour rappel, en 2017, la Commission européenne avait lancé une procédure à l’encontre de la Pologne, appelée « article 7 » (du Traité sur l’Union européenne), afin de sanctionner les atteintes du pays à l’État de droit, en pointant notamment du doigt le manque d’indépendance de ses juges. Élu en décembre 2023, le Premier ministre centriste et pro-européen, Donald Tusk, a finalement été le moteur d’un plan de réforme judiciaire globale, composé, entre autres, d’une réforme du Tribunal constitutionnel polonais. La Pologne s’est aussi engagée à mettre en application les arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour européenne des droits de l’Homme, relatifs à l’État de droit et à l’indépendance judiciaire. Autant de projets de réformes qui ont convaincu la Commission européenne.

Ainsi, le 29 mai 2024, l’institution clôt sa procédure de « l’article 7 », en motivant sa décision dans un communiqué : « Il n'y a plus de risque clair de violation grave de l'état de droit en Pologne », puisque le gouvernement polonais « a lancé une série de mesures législatives et non législatives pour répondre aux préoccupations concernant l'indépendance du système judiciaire ». Dans son cinquième rapport, la Commission européenne note quelques progrès polonais dans la séparation des pouvoirs entre le ministre de la Justice et le Procureur général et donc, une séparation plus franche entre le pouvoir judiciaire et exécutif. En revanche, elle demande à la Pologne de poursuivre ses efforts pour aller plus loin dans l’indépendance judiciaire et des médias, mais aussi dans la régulation du lobbying et de la place octroyée à la société civile.

Des mesures pour le respect de l’État de droit doivent encore être renforcées au sein de l’Union européenne

Les conclusions du cinquième rapport restent toutefois en demi-teinte. Même si des progrès sont relevés, certains États membres doivent aller plus loin. Par exemple, dans le champ de la justice, la Commission européenne remarque que de faibles rémunérations à destination des juges et des procureurs subsistent, complexifiant le recrutement de personnel judiciaire qualifié. Même constat pour « la qualité globale du processus législatif », avec l’usage excessif de procédures accélérées, de restrictions de la société civile et des défenseurs des droits de l’Homme. « La société civile et les défenseurs des droits de l'homme sont de plus en plus confrontés à des difficultés, à des restrictions juridiques et à des agressions, y compris des restrictions systémiques de leurs opérations », développe le rapport. Une tendance que la Commission européenne juge « inquiétante », d’autant plus qu’elle l’a déjà observée lors de ses précédents rapports. 

Concernant le niveau global de lutte contre la corruption, le rapport fournit l’Eurobaromètre 2024, révélant que le niveau de corruption au sein des États membres est une préoccupation majeure pour les citoyens et les entreprises de l’Union européenne. Ainsi, 68 % des Européens estiment que la corruption est répandue dans leur pays et 65 % estiment que les affaires de corruption de haut niveau ne sont pas suffisamment poursuivies. Pour les entreprises établies dans l’Union européenne, 64 % d’entre elles estiment que la corruption est répandue dans leur État. Aussi, 79 % de ces entreprises considèrent que des liens trop étroits entre les entreprises et la politique conduisent à la corruption. Une corruption qui, selon elles, porte directement atteinte à la concurrence des entreprises. 

Les gouvernances italiennes, hongroises et slovaques particulièrement observées

La Hongrie, la Slovaquie et l’Italie sont les mauvais élèves du rapport. De fait, la Commission relève une liberté de la presse et une sécurité des journalistes particulièrement menacées dans ces trois pays. À titre d’exemple, la Slovaquie a adopté, cet été, une loi permettant la dissolution du radiodiffuseur public. Une dissolution qui suscite « des inquiétudes quant à l’indépendance future du radiodiffuseur », peut-on lire dans le rapport. En Italie, sa première ministre, Giorgia Meloni, a été accusée d’ingérence éditoriale au sein de la Rai, le groupe de chaînes de télévision publique italienne. Des accusations, en date du mois de mai 2024, qui ont provoqué une grève sans précédent au sein du groupe. Du côté de la Hongrie, « tous les médias sont contrôlés par Monsieur Orban », constate Fabienne Keller, une eurodéputée française du groupe centriste Renew Europe. 

Le faible niveau de liberté de la presse dans ces pays inquiète aussi certaines associations, à l’instar de Reporters Sans Frontières. « Trop d'États membres de l'UE restent passifs face au recul de la liberté de la presse. Certains, comme la Slovaquie et la Hongrie, vont même jusqu’à la menacer », écrit Julie Majerczak, la directrice du bureau bruxellois de RSF. Elle appelle d’ailleurs la Commission européenne à passer « à la vitesse supérieure » et à « utiliser pleinement ses compétences pour obliger les États récalcitrants à agir, notamment en lançant des procédures d’infraction et en faisant du respect de l’État de droit une condition pour obtenir des financements », dans un communiqué publié le 24 juillet, en réaction à la publication du rapport de la Commission européenne.

Des recommandations à l’intention des pays membres

Dans le domaine de la justice, la Commission européenne recommande aux pays membres de fournir davantage de ressources au pouvoir judiciaire, y compris en augmentant les salaires, afin de recruter plus encore de personnels judiciaires qualifiés. De plus, le rapport insiste sur la nécessité de mieux prévenir la corruption avec des règles plus strictes sur le lobbying, les conflits d’intérêts et les déclarations de patrimoine. Elle conseille aussi de poursuivre les efforts de sécurisation des journalistes et de préservation de l’équilibre des pouvoirs entre institutions. 

Pour ce qui est de la France, la Commission européenne encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts dans la digitalisation judiciaire des procédures criminelles et civiles. Elle recommande par ailleurs de redoubler de vigilance dans l’encadrement du lobbying, avec une réglementation plus uniforme qui englobe tous les acteurs impliqués, y compris au plus haut niveau de l’exécutif. Enfin, la Commission européenne met en garde le gouvernement français vis-à-vis du manque de transparence des structures complexes d'actionnariat au sein des médias. Ainsi, le rapport ne relève pas de progrès particulier dans le domaine de l’indépendance des médias et de leurs propriétaires, en France. Elle recommande donc que des efforts soient réalisés pour une meilleure transparence, dans ce champ. De plus, la Commission européenne précise que des menaces et des agressions à l’encontre des journalistes persistent, en France, malgré la mise en œuvre de garde-fous. 

« La Commission invite à présent le Parlement européen et le Conseil à poursuivre les débats généraux ainsi que ceux par pays sur la base de ce rapport », conclut le rapport. Lors du prochain rapport annuel, l’institution élargira ses champs d’analyse en intégrant le marché unique. Un ajout qui « permettra de traiter les problèmes liés à l'État de droit qui touchent les entreprises, et en particulier les petites et moyennes entreprises », qui exercent de manière transfrontalière au sein de l’Union européenne. 

Inès Guiza