Économie sociale et solidaire : la CNCC fait le bilan de la loi de 2014

Le mardi 30 janvier dernier, la Compagnie nationale des commissaires aux comptes organisait, comme chaque année, sa journée nationale des associations, fondations et fonds de dotation. L'occasion de présenter en fin de journée une conférence intitulée « Les 10 ans de la loi ESS : bilan et perspectives d'évolution ».

Près de 350 commissaires aux comptes étaient réunis à la Maison de la chimie, mardi 30 janvier. Pendant la journée, ils ont travaillé sur « des sujets complexes, liés à l'évolution de la réglementation dans ce secteur et au rôle du commissaire aux comptes », et des questions comme le contrôle interne et la transparence financière.

François Jégard, président de la commission associations et fondations de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, a animé, pour clôturer la journée, une conférence traitant de la loi ESS, scindée en deux tables rondes. L'occasion de préciser que les commissaires aux comptes sont « le premier corps de contrôle légal de ce secteur associatif estimé à 28 000 associations », ainsi que de « 1500 fondations » et « 1000 fonds de dotation ».

La notion de subvention définie

Ouvrant le premier échange, Joël Fusil, responsable du département ESS du cabinet d'audit et de conseil EY, souligne que la loi du 31 juillet 2014 relative à l'ESS a eu le mérite d'apporter, à son article 59, une définition de la notion de subvention, pour la première fois dans les textes. Une définition qui « concerne les subventions de toute nature attribuées à titre facultatif », qu'elles soient de fonctionnement ou d'investissement. Ainsi, précise Joël Fusil, la loi ESS est venue « loger » cette définition à l'article 9-1 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Prenant la parole pour préciser ces notions, l'expert-comptable et commissaire aux comptes Philippe Guay insiste sur le caractère facultatif de la subvention publique, « par opposition au caractère législatif et réglementaire, qui lui, va plutôt définir la notion de concours public ». Enfin, une troisième grande catégorie de financement est celle de la commande publique, le tout formant une forme de « triptyque » des financements de l’Économie sociale et solidaire. Depuis, cette analyse distinctive a été intégrée à la comptabilité des associations et fondations, et modernisée par l'Autorité des normes comptables (ANC), via le règlement n°2018-06 du 5 décembre 2018.

Néanmoins, les intervenants s'accordent à dire que sur le terrain, la frontière entre les subventions et les autres financements publics n'est pas toujours évidente. Selon Philippe Guay, « des divergences d'interprétation subsistent toujours sur la catégorie dont relèvent les aides financières publiques, subventions ou autres, notamment lorsqu'on parle de financement d'aides au poste, tarification à l'acte, etc. ». Par ailleurs, il observe que bien souvent, certaines autorités administratives ont recours à la commande publique, alors qu'elles pourraient opter pour des concours publics. Aussi, il se demande si cela relève d'un choix politique ou d'un souci pour une procédure plus simple à mettre en œuvre de leur part.

Un autre point réglementaire important mis en exergue par Philippe Guay concerne l'article L612-4 du Code de commerce, qui établit un seuil de 153 000 euros de subventions annuelles, à partir duquel les associations doivent être contrôlées par un commissaire aux comptes. Selon lui, le fait que ce seuil prenne désormais seulement en compte les subventions perçues en numéraire est regrettable, car cela a « sorti du champ de cette réglementation un grand nombre d'associations qui ne sont plus contrôlées, en tout cas par le commissaire aux comptes ». Parmi les pistes d'amélioration envisagées, il évoque notamment l'idée de proposer « une modernisation de la circulaire du Premier ministre sur la notion de subvention », afin d'aider les autorités administratives à s'y retrouver plus facilement.

Quand les associations fusionnent et se restructurent

Autre sujet central, les opérations de fusions, de scissions et d'apports partiels d'actifs entre acteurs de l'ESS. Pour Joël Fusil, la loi ESS « est venue combler un vide juridique en instaurant un certain nombre de dispositions légales et réglementaires destinées à sécuriser notamment les opérations de restructuration entre associations, entre fondations et entre associations et fondations ». L'occasion pour Philippe Guay de rappeler que les fondations n'ayant pas de membres, il est impossible de fusionner une association avec une fondation. Par ailleurs, la loi ESS a repris la notion de transfert universel de patrimoine, pour l'appliquer aux associations. Ainsi, elle a spécifié que lorsque deux associations fusionnent, « la contrepartie de l'apport est constituée par la prise en charge d'une obligation matérielle ou morale telle que la poursuite de l'activité ou le maintien des biens apportés à leur affectation d'origine ». Parmi les points à améliorer, il critique l'obligation d’information des tiers via une publication du projet de fusion dans un journal d'annonces légales. Cela lui apparaît comme « une lourdeur et un coût un peu disproportionné par rapport aux enjeux », notamment pour les petites et moyennes associations. Aussi, il suggère « de renvoyer cette obligation de publicité à posteriori », lors d'une future modernisation du texte.

François Jégard évoque ensuite la directive dite CSRD (Corporate Sustainibility Reporting Directive), transposée dans le droit français fin décembre. Le président de la commission associations et fondations indique que si le secteur non lucratif de l'ESS n'est pas concerné par cette directive, ce dernier met toutefois en œuvre certains dispositifs relatifs à la RSE. Sur ce thème, Jean-Claude Marty mentionne notamment les outils proposés par l'AFA (Agence française anticorruption), ou encore Tracfin, mais aussi les labels RSE dédiés au monde associatif, que sont « Le don en confiance » et Ideas. Il aborde aussi différentes lois traitant de thématiques RSE et concernant l'ESS : par exemple la loi ELAN et le décret tertiaire, qui impliquent « des objectifs de réduction de consommation d'énergie très ambitieux, puisqu'on parle de 40 % de réduction en 2030, 50 % en 2040, 60 % en 2050 ». 

François Jégard conclut en soulignant que si le reporting CSRD ne concerne pas l'ESS, « on voit déjà des exigences de la part de certains bailleurs, pour obtenir des informations très concrètes sur les dispositions prises en matière d'ESG (environnement, social et gouvernance) par les acteurs du secteur associatif ».

Collecter des ressources et se conformer à l’administration

La seconde table ronde de la conférence rassemblait quant à elle trois acteurs de l'ESS : Valérie Daher, directrice générale de Break Poverty Foundation, Daniel Goldberg, président de l'Uniopss, et Nils Pedersen, président de la Fonda. Au président de la Fonda, François Jégard demande de s'exprimer sur la manière dont il aborde la question de la durabilité. Nils Pedersen considère que le secteur associatif, ne doit pas seulement « se prévaloir de sa dignité, à juste titre, mais aussi de la démontrer ». Sur le sujet des subventions, il pointe le fait que « leur part dans le financement des associations ne fait que diminuer », correspondant à un choix politique « ancien de 20 ou 30 ans ».

La directrice de Break Poverty Foundation, organisation dédiée à la lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes, est quant à elle interrogée sur la notion d'utilité sociale. Qualifiant « d'abyssal » le combat contre la pauvreté en France, Valérie Daher raconte la mise en place d'une dotation d'action territoriale, soutenue par les pouvoirs publics, mais aussi l'obligation qu'elle a eu de créer une fondation sous égide, pour recevoir « les dons de chefs d'entreprise au titre de l'IFI (impôt sur la fortune immobilière) ». Critiquant une certaine complexité administrative, elle pointe également « des frais de gestion, des frais de rendu de compte, des audits permanents de tous les bailleurs, qui font que malheureusement ce combat est assez compliqué ». En ce qui concerne la question de la mesure de l'impact, Break Poverty Foundation a développé un savoir-faire pour rassurer les entreprises mécènes, au sujet du « retour d'investissement social ». Cela, sur la base d'un « référentiel qui a été défini en amont du programme et qui est mesuré pendant trois ans ».

Daniel Goldberg, le président de l'Uniopss (Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux), met en avant les spécificités d’organisation de ses membres. Ils « agissent directement pour le compte des pouvoirs publics, essentiellement de l'État et des départements ». Ainsi, des politiques publiques comme celles dédiées au handicap ou à la protection de l'enfance sont majoritairement gérées par des associations. Le président de l'Uniopss fait état du risque que ce cadre présente en termes d'action en « silo » : « Quand vous êtes sur un même bassin de vie, ce ne sont pas forcément les mêmes limites administratives qui sont là et que vous avez deux départements qui ont une politique publique différente, ça devient très compliqué. » 

Il appelle ainsi à renforcer la co-construction, entre décideurs publics, État et départements, arguant que les associations fédérées par l'Uniopss refusent d'être « uniquement qualifiées du terme d'opérateur de ces politiques publiques », et sont de véritables « acteurs économiques dans les territoires ». Il termine son intervention en dénonçant un décret publié le 29 décembre 2023 et prévoyant que lorsque « les associations seront bénéficiaires dans leur exercice, elles devront rétrocéder une partie de leurs bénéfices aux autorités publiques au lieu de le réinvestir » : une disposition selon lui propice à freiner le développement des structures associatives médico-sociales.

Plaidant également pour un meilleur soutien à l'ESS, Nils Pedersen évoque la nécessité de soutenir l'ingénierie de projet dans le secteur. Valérie Daher, quant à elle, insiste sur la nécessité de ne pas imposer des contraintes supplémentaires au secteur, rappelant que « le fait de rendre des comptes en plus, ce sont des frais de fonctionnement en plus et de la mission sociale en moins ».

Étienne Antelme