L’état d’avancement et les modalités de mise en œuvre de l’élimination progressive des pesticides (glyphosate, programme Ecophyto, mise sur le marché)

La question de l’usage des pesticides dits PPP (produits phytopharmaceutiques) est une question croissante pour les consommateurs français et européens. Du fait de sa palme d’or dans l’utilisation des pesticides en Europe, la France est particulièrement concernée, mais le sujet intéresse l’Europe entière.

BREF RÉSUMÉ DES RÈGLES COMMUNAUTAIRES CONCERNANT LES PPP

On ne reviendra pas ici sur la très abondante législation concernant la délivrance des autorisations relatives, d’une part, aux substances actives, d’autre part aux produits eux-mêmes. Les principes actifs sont autorisés à l’échelle européenne et les débats autour de la réautorisation du glyphosate ont montré toute la complexité du processus.
En effet, le règlement n°1107/2009 du 21 octobre 2009 prévoit que l’étude initiale est faite par un État membre, puis que l’EFSA évalue la toxicité du principe actif pour donner un avis positif ou négatif sur son autorisation ou sa prolongation. Les conditions dans lesquelles l’EFSA a gravement dysfonctionné, du fait du poids que les lobbys sont parvenus à y peser, ont été longuement décrites. En particulier jusqu’à ce que la Cour de justice décide d’y mettre bon ordre¹, les études sur lesquelles s’appuyait cette commission d’experts restaient secrètes et donc non ouvertes à la controverse scientifique, et se limitaient pour l’essentiel à celles fournies par les industriels. S’agissant du glyphosate, des copier-coller seront même relevés entre les études, les rapports des industriels et l’avis de l’EFSA lui-même, ces « copier-coller » n’étant évidemment pas entre guillemets.

S’agissant des produits eux-mêmes, ils sont autorisés par chaque État membre après un examen qui doit être extrêmement approfondi, mais qui en réalité ne l’est généralement pas. Ces produits, qui sont mis sur le marché, et donc achetés par les consommateurs, contiennent le principe actif (mais il faudrait plutôt dire les principes actifs) et des co-formulants et adjuvants. La Cour de justice de l’Union européenne vient de rappeler dans un arrêt du 1^er octobre 2019² rendu par la grande chambre, comment devait être appliqué le principe de précaution pour la délivrance de toutes ces autorisations et quelle devait être la méthodologie à suivre : identification de toutes les substances actives, prises en compte des effets cumulés des composants du PPP, fiabilité des essais, études et analyses, publicité du dossier de demande d’autorisation, étude obligatoire de carcinogénicité et de toxicité. Ces exigences sont extrêmement éloignées de la réalité et de la pratique à telle enseigne que l’ANSES³a retiré, à la fin du mois de décembre 2019, 37 produits à base de glyphosate, au motif que les études de carcinogénicité n’avaient pas été faites.

LA RÉALITÉ

Compte tenu du laxisme ambiant dans l’application des textes communautaires, jusqu’à ces tout derniers temps, et ce, grâce à l’action particulièrement efficace des lobbys de l’agro-semence, il ne faut pas s’étonner de l’échec des politiques communautaires comme des politiques nationales dans la réduction des risques liés aux pesticides et dans la décroissance de l’usage de ces produits.

Il convient de mentionner que, comme le rappelle la Cour des comptes européenne dans son rapport publié le 21 janvier 2020⁴, le règlement n°1107/2009 instaure un cadre pour parvenir à une utilisation des PPP compatibles avec un développement durable pour promouvoir la lutte intégrée contre les ennemis des cultures. L’objectif, en effet est, de réduire au minimum l’utilisation des produits phytopharmaceutiques en recourant à des méthodes de substitution aux pesticides chimiques et à des méthodes non chimiques. Cet objectif se comprend lorsque l’on connaît la toxicité de mieux en mieux appréhendée de ces produits. Les États membres devaient élaborer avant le 26 novembre 2012 des plans d’action nationaux fixant des objectifs quantitatifs, des cibles et un calendrier en vue de réduire les risques et les effets de l’utilisation de ces produits. Les plans doivent ensuite être actualisés tous les cinq ans.

Force est de constater que si des mesures ont été prises tant par la Commission européenne que par les États membres, la transcription des textes a été menée a minima, et le rapport de la Cour des comptes souligne que les PPP à faible risque sont très utilisés (par exemple, la France préfère largement les produits de bio contrôle que les produits à faible risque). De manière générale, sur les 487 substances actives autorisées en Europe, 3 % d’entre elles seulement sont à faible risque. Le rapport souligne : « jusqu’ici la Commission européenne n’a pas été en mesure de réduire fortement et de contrôler les risques liés à l’utilisation des pesticides par les agriculteurs. Les contrôles ne sont pas effectués, les indicateurs sont très insuffisants en raison d’un manque de données pertinentes. C’est la raison pour laquelle la Cour des comptes préconise de lier la lutte intégrée des cultures au paiement de la prochaine PAC. »

Les résultats sont encore plus affligeants en France. Le rapport de la Cour des comptes du 27 novembre 2019 rappelle que la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement⁵ avait fixé les objectifs suivants : réduction de 50 % de l’usage des pesticides en dix ans (soit avant 2019), 50 % d’exploitations engagées en certification environnementale à l’horizon 2012 et 20 % de la surface agricole utile en agriculture biologique en 2020. Inutile d’indiquer qu’aucun de ces objectifs n’a évidemment été atteint, au contraire, l’utilisation des produits phytopharmaceutiques a progressé de 12 % entre 2009 et 2016, et encore de 24 % entre 2017 et 2018.

Le plan ECOPHYTO devenu le cœur du plan élaboré par la France dans le cadre du programme d’action communautaire visé par la directive-cadre 2009/ 128 CE – qui a connu trois étapes (ECOPHYTO 2018 (2009 2015) ECOPHYTO II (2016 2018), ECOPHYTO II+ présenté le 10 avril 2019 qui intègre une « sortie » du glyphosate – est un échec patent. L’échéance de réduction de 50 % en dix ans fixée à 2019, reportée à 2025 avec un objectif de réduction de 25 % en 2020, ne pourra pas être atteinte. Selon la Cour des comptes française, « si la délivrance des certificats individuels de produits phytopharmaceutiques destinés à garantir la compétence des vendeurs et des utilisateurs progresse, leur obtention apparaît formelle et peu articulée avec les instruments de connaissance et de formation à la disposition des professionnels ». Au regard d’un objectif de 50 % fixé en 2009, seulement 12 % des exploitations sont engagées dans des produits labellisés économes en intrants et la cible de 20 % de surface agricole utile en agriculture biologique n’est pas atteinte puisque 7,5 % seulement des surfaces le sont. Enfin, le dispositif très intéressant des certificats d’économies de produits phytopharmaceutiques a été renvoyé aux calendes et est désormais privé de tout dispositif de contrôle et de sanction.

LES RIVERAINS

S’agissant des questions sanitaires, le débat a évidemment rebondi avec l’absence de protection des riverains alors que les conditions dans lesquelles les agriculteurs doivent utiliser les pesticides s’accompagnent de mesures de protection de plus en plus draconiennes et comportent notamment l’interdiction de revenir sur les terres qui ont été épandues. Un arrêté du 4 mai 2017, pris en application des règlements communautaires transcrits sous les articles L. 253–1 et suivants du Code rural et de la pêche maritime, était intervenu pour fixer les conditions générales relatives à l’utilisation des PPP, de leurs adjuvants et les conditions particulières destinées à limiter les pollutions ponctuelles et à protéger les points d’eau. À la demande d’associations, le Conseil d’État, par un arrêt en date du 26 juin 2019⁶, a annulé un certain nombre des dispositions de cet arrêté et a en particulier enjoint au gouvernement de prendre, dans un délai de six mois, les dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées.

Dans l’intervalle, compte tenu de l’émotion provoquée dans la population par des épandages de pesticides au voisinage des habitations et en particulier de l’utilisation de produits à base de glyphosate un grand nombre de maires de communes rurales comme de villes, ont pris des arrêtés pour interdire l’épandage de pesticides soit sur tout le territoire s’agissant des villes, soit à 150 mètres des habitations s’agissant des communes rurales. Les préfets, sur instruction de l’État, ont systématiquement déféré ces arrêtés devant les tribunaux administratifs, lesquels ont rendu des décisions contradictoires. En effet, si le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté en masse les recours du préfet (ordonnances du TA Cergy-Pontoise), d’autres tribunaux ont pris des positions contraires, fondées sur l’incompétence des maires sur la base de leur pouvoir de police générale. En revanche, tous ont reconnu la toxicité des pesticides. Le gouvernement, pour répondre à l’injonction du Conseil d’État, a pris un décret et un arrêté le 27 décembre 2019, d’une part, pour encourager la signature de chartes entre utilisateurs et « victimes » de pesticides, et d’autre part, pour fixer à cinq ou dix mètres la distance minimale d’épandage pour tous les produits. Hormis les produits mortels (classés H), pour lesquels la distance de 20 mètres a été généreusement fixée. Ces décisions ont été attaquées devant le Conseil d’État ; des recours y sont pendants.

RESTE ENFIN L’ÉPINEUSE QUESTION DU GLYPHOSATE

Ce produit phare, désormais tombé dans le domaine public et initialement inventé par Monsanto, est devenu un symbole de la lutte anti-pesticide. Les études se sont en effet amoncelées pour dénoncer le risque cancérigène de ce produit : son risque reprotoxique et son effet particulièrement toxique sur les poissons. En Californie, plusieurs tribunaux ont condamné Monsanto en reconnaissant la probabilité d’un lien de causalité entre le glyphosate, principe actif du Roundup, et le lymphome non-hodgkinien (qui est une maladie professionnelle des agriculteurs reconnue comme telle en France depuis 2015). En Europe, après un marathon, un avis favorable de l’EFSA, dont il a été établi a posteriori qu’il avait été donné dans des conditions éminemment contestables, une reconduction pour cinq ans du principe actif glyphosate a été décidée. Ultérieurement, deux décisions de la Cour de justice de l’Union européenne sont intervenues, une première en octobre 2019 déjà citée, une autre antérieure relative à la publication obligatoire des études servant de base aux avis de l’EFSA, qui ne permettraient plus qu’une nouvelle autorisation de pesticides soit délivrée dans des conditions analogues. En France, le tribunal administratif de Lyon, par un jugement en date du 15 janvier 2019⁷, a annulé une autorisation de mise sur le marché d’un Roundup pro 360 en raison de l’erreur manifeste d’appréciation commise par l’ANSES dans l’évaluation du risque lié au glyphosate. Ce jugement est frappé d’appel.

Enfin, par une décision très commentée et majeure⁸, le Conseil constitutionnel a précisément rappelé, à propos des pesticides, que la santé publique était un objectif de valeur constitutionnelle, et que cet objectif justifiait qu’il puisse être porté atteinte de manière proportionnée à la liberté d’entreprendre. Ce principe pourrait bien s’appliquer au domaine de l’activité agricole.

En conclusion, comme pour l’amiante, les hormones de croissance, le distilbène et bien d’autres produits, le principe de précaution pourtant maintes fois invoqué n’est en réalité appliqué que de manière très parcimonieuse. Les considérations économiques continuent à l’emporter de manière massive sur l’intérêt de la santé publique et la protection des milieux. Un mouvement jurisprudentiel, venu essentiellement de la Cour de justice de l’Union européenne, essaye de ramener à un meilleur équilibre, en faveur des populations l’usage de produits dont la toxicité n’est plus niée que par les fabricants…

La France, parce qu’elle est le premier pays utilisateur de pesticides en Europe, pèse malheureusement encore beaucoup trop en faveur de l’utilisation de ces produits alors que certains pays européens les ont soit abandonnés comme l’Autriche, soit développent massivement l’agriculture biologique qui, du reste, correspond à une demande croissante des consommateurs. Combien de maladies, combien de rivières et de sols pollués pour des années par des produits qui ne sont pas biodégradables, combien de centaines de milliers d’abeilles sacrifiées seront nécessaires pour que le bon sens l’emporte ?

Corinne Lepage,

2) CJUE, grande chambre, 1er octobre 2019, Mathieu Blaise, Sabrina Dauzet, Alain Feliu et a, aff. C–616/17.

3) Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation de l’environnement et du travail.

4) Utilisation durable des produits phytopharmaceutiques : des progrès limités en matière de mesure et de réduction des risques. Cour des comptes européenne.

5) Loi n° 2009–967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (article 31).

6) Conseil d’État, 26 juin 2019, Association générations futures et association Eau et Rivières de Bretagne requêtes numéros 415426, 415431.

7) TA Lyon, 15 janvier 2019, Comité de Recherche et d’Information Indépendante sur le Génie Génétique (CRIIGEN) n° 4704067.

8) Décision n° 2019–823 QPC du 31 janvier 2020.