L’ŒIL DE L’EXPERT. Des chantiers en eau trouble : les interdictions de construire face à la sécheresse

Avec l’intensification du réchauffement climatique, la question des économies d’eau se pose dans tous les domaines où son utilisation est requise. Le bâtiment fait partie des secteurs concernés. « Les mesures de restrictions nouvelles motivées par l’état de sécheresse ne s’arrêtent plus désormais aux seuls usages de l’eau, et vont jusqu’à affecter le droit de construire », explique Roxane Sageloli, avocate senior chez Huglo Lepage avocats, qui fait le point sur les dispositions légales à ce sujet.

La préservation de la ressource en eau n’est pas une problématique nouvelle. Elle occupe et préoccupe déjà depuis bien longtemps les acteurs publics comme privés.

Mais les effets du changement climatique s’accélèrent, et avec eux, nécessairement, la raréfaction de la ressource s’intensifie. Les épisodes de sécheresse sont de plus en plus fréquents et débutent plus tôt dans l’année. Au point que l’on ne peut plus aujourd’hui suivre les actualités sans y voir annoncées de nouvelles mesures de restrictions d’usage, dans des départements qui sont eux aussi de plus en plus nombreux.

Ces mesures exceptionnelles, graduelles et temporaires de limitation ou de suspension des usages de l’eau dits non prioritaires sont prises par les préfets de département, selon 4 niveaux de gravité : vigilance, alerte, alerte renforcée, crise. Les interdictions peuvent concerner l’arrosage des jardins et espaces verts, le remplissage ou la vidange des plans d’eau et des piscines, le lavage des voitures, des terrasses et des façades, des engins nautiques et embarcations, l’alimentation des fontaines, les travaux dans les cours d’eau, l’interdiction de la navigation fluviale, les prélèvements d’eau pour la chasse, etc. Le tout sous peine de se voir condamné à une amende de 1 500 €.

Il est d’ailleurs possible, depuis quelques jours, de consulter les mesures de restriction d’eau mises en place selon les départements sur la plateforme VigiEAu lancée par le ministère de l’Écologie le 11 juillet 2023. Une carte de France montre quels départements sont concernés, et ils sont légion.

Une généralisation des mesures affectant le droit de construire

Pour autant, les mesures de restrictions nouvelles motivées par l’état de sécheresse ne s’arrêtent plus désormais aux seuls usages de l’eau, et vont jusqu’à affecter le droit de construire.

La communauté de communes du Pays de Fayence regroupant neuf communes dans le département du Var a été la première à sauter le pas.

Ainsi, le 31 janvier 2023, elle adoptait un plan d’action pour la sécurisation de l’alimentation en eau du Pays de Fayence, dit « plan Marshall ». La mesure phare de ce plan, encore inédite en France, consiste à suspendre la délivrance de nouveaux permis de construire dans les cinq années à venir, afin de laisser le temps aux nappes phréatiques de se recharger. La situation y est en effet des plus critiques, les restrictions dues à la sécheresse de l’été dernier, bien que légèrement relevées, y étant toujours en vigueur, même à la fin de l’hiver.

Et cette mesure jusqu’alors inédite tend sans surprise à se généraliser.

Peu après, la commune d’Elne dans les Pyrénées-Orientales a ainsi décidé d’interdire temporairement la construction de nouvelles piscines et de tout nouveau chantier de puits ou de forage. C’est aussi le cas de la commune de Bargemon dans le Var.

Depuis la fin du mois de mars, le préfet de l’Ardèche conditionne, voire même s’oppose à la délivrance de nouveaux permis de construire impliquant un raccordement à l’eau potable dans 21 communes du département, qu’il s’agisse d’habitations individuelles, d’immeubles, de piscines ou même de zones d’activités. Là aussi la mesure est nécessairement temporaire, et vise avant tout à faire réagir les communes, afin de les inciter à sécuriser l’approvisionnement de la ressource en eau.

Dans le Puy-de-Dôme également, certaines communes n’accordent plus de permis de construire en raison du manque d’eau potable.

En Haute-Savoie, la communauté de communes Rumilly Terre de Savoie a suspendu depuis fin avril la délivrance des permis de construire sur 13 des 17 communes du territoire, et ce jusqu’au 31 décembre 2023.

Nous n’en sommes sans aucun doute qu’au commencement.

Quelles dispositions légales pour motiver de telles décisions ?

Comment alors, faute de précédent, de telles décisions inédites s’articulent-elles en droit ?

Il existe en réalité plusieurs dispositions légales, au moins deux, à la disposition des maires, sinon des préfets lorsqu’ils sont compétents, pour motiver de tels refus de permis de construire ou d’aménager.

C’est premièrement le cas sur le fondement de l’article L.111-11 du Code de l’urbanisme, lorsque compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet. Le permis ne peut alors être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés.

La constructibilité du terrain implique à ce titre qu’il soit ou puisse être suffisamment desservi par les réseaux d’eau, d’assainissement ou d’électricité pour accueillir le projet. A défaut le permis de construire ou d’aménager doit être refusé.

C’est ce qu’a récemment confirmé la cour administrative d’appel de Toulouse, dans un arrêt rendu le 21 février 2023 (n°20TL03185) confirmant la légalité du refus opposé à un projet de lotissement, faute de capacité suffisante des réseaux d’eau potable et d’assainissement pour assurer sa desserte.

En deuxième lieu, et surtout, l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme prévoit que le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations.

Il pourrait alors être considéré que le risque d’atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de l’indisponibilité avérée de la ressource en eau, tout comme le risque d’atteinte à l’approvisionnement en eau potable du fait du projet, eu égard à sa situation, à ses caractéristiques et à son importance, sont légalement de nature à s’opposer à la délivrance du permis, faute de pouvoir l’assortir de prescriptions spéciales permettant d’assurer la conformité de la construction aux dispositions applicables.

C’est d’ailleurs sur ce même fondement que se sont articulées les mesures de suspension précitées, mises en œuvre dans le cadre du plan Marshall.

Le droit de l’urbanisme sommé de s’adapter

Pour autant, si certains pétitionnaires éconduits ont déjà annoncé avoir saisi la juridiction administrative contre le refus de permis leur ayant été opposé, aucune décision n’a encore été rendue à ce jour.

Le risque contentieux n’est donc pas à écarter, pas plus qu’au stade de la responsabilité éventuelle des communes, voire de l’État.

Ce qui est certain en revanche, c’est que le droit de l’urbanisme devra aussi s’adapter aux nouvelles réalités des territoires, face aux défis du changement climatique.

Les collectivités territoriales, qui ont déjà beaucoup à faire pour intégrer à leurs documents d’urbanisme les nouvelles obligations résultant notamment de la loi Climat & Résilience, à commencer par la trajectoire du « zéro artificialisation nette », devront sans aucun doute envisager en parallèle de nouvelles modalités d’encadrement, voire de conditionnement des projets à la disponibilité de la ressource en eau.

En adoptant une approche proactive, les villes pourront transformer ces défis majeurs en opportunités, pour construire des environnements urbains durables et résilients face aux effets du changement climatique.