La Cour des comptes juge une nouvelle fois que les ressorts des cours d’appel sont « inadaptés »

Le 10 juillet dernier, la Cour des comptes a rendu public un référé adressé trois mois plus tôt à la ministre de la Justice, dans lequel la juridiction financière pointe des cours d’appel trop nombreuses, aux périmètres trop étroits.

a Cour des comptes persiste et signe. « L’inadaptation des ressorts des cours d’appel », tel est l’objet Ldu référé adressé le 30 avril dernier par Didier Migaud à Nicole Belloubet, un mois après la promulgation de la loi de programmation et de réforme de la Justice. Le Premier président de la juridiction financière y dénonce une « répartition des cours d’appel sur le territoire métropolitain selon une logique interdépartementale ancienne » qui « contribue à les maintenir sur des périmètres trop étroits et à les isoler de leur environnement proche ».
En cause : leurs ressorts ne coïncideraient pas avec les territoires des 13 nouvelles régions administratives, ni avec les réseaux des services déconcentrés du ministère de la Justice, de l’administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse. 

En effet, la Cour des comptes souligne que neuf cours d’appel métropolitaines ont un ressort qui s’étend sur deux régions administratives, tandis que celui de la cour d’appel de Nîmes s’étend sur trois régions (Auvergne-Rhône-Alpes, Occitanie et Provence-Alpes-Côte d’Azur). Par ailleurs, plusieurs cours d’appel coexistent dans les limites des régions administratives. 

Pour la juridiction financière, cette situation est « préjudiciable tant sur le plan administratif que dans le domaine de l’activité juridictionnelle ».

Dans son rapport annuel de 2015, déjà, alors que le nombre de régions était encore de 22, la Cour des comptes notait que « la France compte 36 cours d’appel, une chambre détachée de cour d’appel et un tribunal supérieur d’appel. Leurs ressorts sont très variables et ne coïncident ni avec les territoires des 22 régions actuelles, ni avec ceux des neuf interrégions des services déconcentrés du ministère de la Justice, ceux de l’administration pénitentiaire et ceux de la protection juridique de la jeunesse. (…) La nécessité de réduire le nombre des cours d’appel est reconnue. (…) Ces découpages ne sont plus adaptés à la mise en œuvre de nombreuses politiques publiques, où l’action pénale joue un rôle de plus en plus essentiel ».

Aujourd’hui, huit ans après la dernière modification de l’organisation territoriale de la justice, initiée par l’ancienne garde des Sceaux Rachida Dati en 2007 et échelonnée jusqu’en 2011, la Cour des comptes continue donc de réclamer une nouvelle refonte de la carte judiciaire.

La justice « fragilisée dans son action »

Dans ce référé du 30 avril, la juridiction financière alerte : la situation actuelle « fragilise » la justice dans son action. 

Elle fait état de « difficultés de coordination avec les autres acteurs de la chaîne pénale », et s’alarme que pour les parquets, « l’éloignement et l’éparpillement des services enquêteurs soit source de risques pour la qualité des procédures pénales ».

Autre problème identifié par la Cour des comptes, l’inadaptation au nouveau périmètre « nuit à la qualité de la contribution des juridictions aux politiques partenariales ». Alors que de nombreuses politiques sont menées en partenariat entre les cours d’appel et les services de l’État, l’absence de concordance entre les ressorts des cours d’appel et les administrations partenaires « rend complexe non seulement la tâche des parquets généraux, mais aussi celle des services de l’État et des collectivités territoriales, en raison de l’augmentation du nombre des interlocuteurs et des instances – parfois au détriment de l’efficacité des politiques suivies ». La Cour des comptes cite ainsi le cas du président de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, qui « doit dupliquer avec trois cours d’appel (Aix-en-Provence, Nîmes et Grenoble) les conventions relatives à la prévention de la délinquance ».

Dans le viseur également, l’affaiblissement de la représentation des services de la justice auprès des acteurs locaux – particulièrement dans les régions comportant plusieurs cours d’appel. À l’instar du tribunal de grande instance de Chartres qui relève du ressort de la cour d’appel de Versailles. Ainsi, illustre la Cour des comptes, « en matière d’audition des personnes ayant fait l’objet d’un procès-verbal pour infraction au droit du travail, les pratiques procédurales de la Direction régionale des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi (DIRECCTE) de la région Centre-Val de Loire diffèrent de celles de la DIRECCTE de la région Île-de-France, territorialement compétente sur le reste du ressort de la cour d’appel de Versailles : du fait de son isolement, le pôle social du TGI de Chartres n’est pas en mesure d’imposer un alignement des procédures. »

Des problèmes de gestion

La juridiction financière dénonce en outre un « handicap pour la gestion », soulignant que la dispersion des interlocuteurs contraint les services administratifs régionaux des cours d’appel « à un dialogue permanent avec de nombreux services aux implantations très diverses. » 

La Cour des comptes regrette notamment que l’implantation des délégations interrégionales du secrétariat général du ministère de la Justice (DIR-SG) soit « sans lien avec l’implantation des budgets opérationnels de programme (BOP) » relatifs au programme « justice judiciaire » – appelé « n°166 » – l’un des six qui régissent les dépenses de fonctionnement de la mission Justice. 

Résultat, indique le référé, les unités opérationnelles d’un même budget opérationnel de programme relèvent parfois de délégations interrégionales différentes. Ainsi, à la cour d’appel de Besançon, les responsables de BOP et le pôle « Chorus » (plateforme de gestion) sont à Nancy, mais la DIR-SG compétente est celle de Dijon.

Par ailleurs, la juridiction financière estime que « l’éclatement des ressorts des cours d’appel entre plusieurs régions administratives oblige à démultiplier les marchés », ce qui engendre, selon elle, des coûts et des « lourdeurs » qui pourraient être évités. « Par exemple, le marché de nettoyage du service administratif régional de Nîmes a dû faire l’objet de trois marchés subséquents rattachés aux marchés du secrétaire général pour les affaires régionales de trois régions », précise-t-elle.

Enfin, la juridiction financière juge que la taille réduite des cours d’appel est un obstacle à la déconcentration de la gestion budgétaire et financière et de la gestion administrative des ressources humaines. « Or cette déconcentration constitue un levier de modernisation de la gestion de l’État », affirme-t-elle. 

Une réforme jugée « nécessaire »

Sans surprise, la Cour des comptes appelle donc, au terme de son référé, à une réforme « nécessaire », et invite la ministre de la Justice à « remédier tant aux carences constatées dans l’organisation budgétaire et financière des cours d’appel qu’à leur difficulté actuelle à s’insérer dans leur environnement régional ».

La Cour formule une seule recommandation : « Redéfinir les ressorts des cours d’appel au sein des limites régionales et en réduire le nombre, en constituant chacune d’elles en budgets opérationnels de programme à unité opérationnelle unique. » Un chantier conséquent, donc. Reste à savoir si ce dernier trouvera un écho favorable auprès de Nicole Belloubet, qui disposait, selon les textes en vigueur, d’un délai de deux mois, à réception du référé, pour y répondre. Rappelons qu’il s’agirait toutefois d’une volte-face. Alors que la récente réforme menée par Nicole Belloubet a entraîné la fusion – controversée – des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance, la garde des Sceaux a assuré à plusieurs reprises ces deux dernières années qu’il n’y aurait, sous le quinquennat Macron, pas de refonte de la carte judiciaire, et donc, « aucune suppression de cour d’appel ».

Bérengère Margaritelli