Loi EGalim : qualité des produits alimentaires et risque alimentaire, une complémentarité au profit des consommateurs

« Nous n’arriverons pas à construire un modèle agricole durable si nous procrastinons parce qu’il y aura des scandales sanitaires et parce que, tôt ou tard, ce sera notre responsabilité collective. » Issue du discours de Rungis du 12 octobre 2017 du président de la République, Emmanuel Macron, en amont de l’adoption de la loi EGalim (1), cette phrase résonne toujours avec l’actualité liée à la découverte en janvier 2020 d’un nouveau coronavirus (COVID-19).

À l’inverse, l’intérêt sanitaire et la santé des consommateurs n’ont été pris en compte que bien plus tard, au gré des nombreux scandales alimentaires tels que le poulet à la dioxine en 1999, la vache folle en 1996, le lait aux salmonelles en 2017, les graines germées tueuses en 2011 ou encore les lasagnes à la viande de cheval en 2013 et la présence de fipronil dans les œufs en 2017.

Si la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche a jeté les bases d’une politique de l’alimentation, la loi EGalim a consacré un titre II entier à la qualité et la sécurité alimentaire : « Mesures en faveur d’une alimentation saine, de qualité, durable, accessible à tous et respectueuse du bien-être animal".

La loi E Galim est issue des États généraux de l’Alimentation qui se sont déroulés de juillet à décembre 2017. Cette grande consultation publique a identifié plusieurs objectifs, dont ceux d’assurer un « haut niveau de sécurité alimentaire », « d’élaborer des stratégies européennes et nationales sur les risques émergents et chroniques » ou encore d’atteindre « un équilibre nutritionnel » dans l’alimentation de chacun (4).

L’exposé de la loi EGalim tente de rendre compte de cette attente : « les consommateurs manifestent aujourd’hui une sensibilité croissante aux conditions de production des produits alimentaires et expriment des attentes nouvelles en termes de respect de l’environnement, de qualité des produits, de bien-être animal ».

Un an après l’adoption de la loi, la commission des affaires économiques du Sénat a dressé un premier bilan de son application5. Le rapport précise que la loi pourrait avoir des effets contraires à ce qui était prévu, en déstabilisant des acteurs économiques des territoires ruraux, mais ne dit mot des effets de la loi sur les consommateurs, dont la préoccupation pour le contenu de leur assiette ne faiblit pourtant pas, comme en témoigne leur appétence croissante pour les applications de décryptage des ingrédients.

L’anniversaire de l’entrée en vigueur de la loi apparaît être le moment opportun pour étudier dans quelle mesure celle-ci a réellement permis de réduire les risques liés à la consommation de produits alimentaires, et donc d’atteindre son objectif de rendre l’alimentation plus sûre, mais aussi de meilleure qualité.

Si la loi a certainement conduit à un renforcement de la sécurité au niveau du processus de production alimentaire (I.), l’amélioration de l’information et de la transparence demeure très relative (II.).

Le renforcement certain de la sécurité au niveau du processus de production alimentaire

La loi EGalim est venue, au niveau du processus de production alimentaire, renforcer d’une part la qualité des produits alimentaires, notamment en suspendant la mise sur le marché de l’additif E171 (A), mais également en revoyant la procédure des contrôles effectués par les laboratoires pour le compte des entreprises (B).

Sur le renforcement de la qualité : l’additif E171 et les produits phytopharmaceutiques dans le viseur

L’article 53 de la loi prévoit la suspension de la mise sur le marché du dioxyde de titane utilisé comme additif alimentaire (E171).

Après une étude en 2006 du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) le classant comme « cancérigène possible pour l’homme » lorsqu’il est inhalé, l’ANSES (6) et l’INRA (7) ont mis en évidence en 2017 « des effets qui n’avaient pas été identifiés auparavant ».

Ce même article prévoyait également la remise d’un rapport du gouvernement au Parlement « sur toutes les mesures prises concernant l’importation et la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux de toute denrée alimentaire contenant du dioxyde de titane en tant qu’additif alimentaire (E171) et les usages grand public ».

Avec un mois de retard, le gouvernement a bien remis ledit rapport le 25 janvier 2019 sans conclure à l’interdiction de cette substance. En parallèle, l’ANSES a remis une étude sur la dangerosité de cette substance le 12 avril 2019 en conséquence de laquelle le ministre de l’Économie et des Finances a publié un arrêté du 17 avril 2019 « portant suspension de la mise sur le marché des denrées contenant l’additif E171 (dioxyde de titane - TiO2) ».

Il a donc été fait application pour cette substance des dispositions de l’article L. 521-17 du Code de la consommation qui permettent au ministre chargé de la consommation ou des ministres intéressés, « en cas de danger grave ou immédiat (…) de suspendre par arrêté conjoint, pour une durée n’excédant pas un an, la fabrication, l’importation, l’exportation, la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux d’un produit et faire procéder à son retrait en tous lieux où il se trouve ou à sa destruction lorsque celle-ci constitue le seul moyen de faire cesser le danger ».

Ainsi, l’interdiction de la substance E171 est prévue pour une durée d’un an à compter du 1er janvier 2020 au nom du principe de précaution en matière de santé publique. Ces délais « devraient permettre de finaliser la fixation d’une dose journalière admissible relative à cet additif, les études de l’Agence européenne de sécurité sanitaire des aliments (EFSA) se poursuivant » (8).

Par ailleurs, l’article 44 de la loi EGalim, modifiant l’article L. 236-1 du Code rural et de la pêche maritime, interdit la vente ou la distribution de produits ne respectant pas la réglementation européenne en matière d’utilisation de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires, d’aliments pour animaux ou ne respectant pas les exigences européennes d’identification et de traçabilité. Cet article prévoit également que l’autorité administrative prend toutes les mesures de nature à faire respecter cette interdiction.

Comme l’ont souligné les travaux parlementaires, cet article a « une portée normative limitée » dès lors que la distribution et la commercialisation des produits désignés sont déjà interdites, puisqu’ils ne respectent pas les réglementations en vigueur en France. Cet article vise donc à « interpeller le gouvernement sur des pratiques commerciales déloyales et sur la nécessité de renforcer les contrôles effectués par les services d’inspection » (9).

Toutefois, un an après, cet article reste non appliqué. Les rapporteurs ont « conscience de la difficulté de la tâche, mais ils regrettent que rien n’ait été fait en ce sens jusqu’à maintenant. Il serait souhaitable que le gouvernement précise ses intentions sur ce point (10)". Un texte d’application reste donc toujours attendu.

Sur le renforcement des contrôles : analyses d’autocontrôle des laboratoires désormais soumis à accréditation

L’article 52 de la loi EGalim prévoit que les laboratoires réalisant des analyses d’autocontrôle dans le secteur alimentaire, le secteur des sous-produits animaux ou le secteur de l’alimentation animale doivent être soit accrédités, soit participer à leurs frais à un processus d’essais de comparaison inter-laboratoires. Il vient ainsi modifier l’article L. 202-3 du Code rural et de la pêche maritime.

Trois types de laboratoires sont chargés de la sécurité alimentaire. En sus des laboratoires nationaux de référence et des laboratoires agréés, d’autres laboratoires réalisent des analyses d’autocontrôles pour le compte des professionnels du secteur agricole désirant vérifier qu’ils respectent la réglementation sanitaire.

Auparavant, l’article L. 202-3 précité pouvait soumettre ces laboratoires à une procédure de reconnaissance de qualification par le ministère de l’Agriculture. Elle a notamment été mise en place en novembre 2017 pour s’assurer de l’absence d’infection par le virus de l’influenza aviaire. Cette procédure est toutefois moins contraignante que celle d’agrément, qui s’applique aux laboratoires chargés des analyses officielles.

Désormais, l’accréditation pourra être délivrée selon la « norme relative aux exigences générales concernant la compétence des laboratoires d’étalonnages et d’essais » ; les résultats des audits d’accréditation pouvant être communiqués à l’autorité administrative.

Le décret n° 2019-332 du 17 avril 2019 relatif « aux conditions de mise en œuvre des analyses d’autocontrôle dans les secteurs alimentaires, des sous-produits animaux et de l’alimentation animale » est venu préciser les modalités d’accréditation des laboratoires et de sous-traitance des analyses.

Le renforcement insuffisant de l’information sur la production alimentaire

Si la loi EGalim contient quelques dispositions renforçant la transparence et l’accès à l’information sur les produits alimentaires (A), celles-ci demeurent largement insuffisantes face à l’objectif affiché (B).

Des avancées prometteuses encore non opérationnelles

Garantir « une alimentation saine, durable et sûre » passe également par une meilleure information et une plus grande transparence du processus de production alimentaire. Les États généraux de l’alimentation avaient ainsi retenu l’axe d’action suivant : « renforcer l’information générale du consommateur par une communication simple et positive ». La loi EGalim, telle qu’elle a été promulguée, contient plusieurs dispositions destinées à renforcer la transparence et améliorer l’information sur la sécurité et la qualité des denrées alimentaires.

Ainsi, aux termes des nouveaux articles L. 201-7, L. 237-2 et L. 251-20 du Code rural et de la pêche maritime, les producteurs, importateurs, fabricants et distributeurs de produits alimentaires ont désormais une obligation d’information en cas de risque posé par leurs produits pour la santé humaine ou animale.

Il suffit que le propriétaire ou détenteur du produit litigieux « considère ou ait des raisons de penser » qu’il présente ou est susceptible de présenter un risque pour la santé humaine ou animale pour que l’autorité administrative en soit informée « immédiatement ». Aucun délai n’est précisé, ce qui laisse une certaine marge de manœuvre – dans la limite d’un délai raisonnable – au propriétaire pour informer le préfet d’une situation à risque.

Les résultats d’analyse ainsi que les mesures prises pour protéger la santé humaine ou animale doivent être communiqués au préfet, en application de l’article D. 201-7 du Code rural et de la pêche maritime (11). Les contrevenants s’exposent sinon à six mois d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende.

De plus, la loi a modifié l’article L. 423-3 du Code de la consommation, qui prévoit une nouvelle obligation pour les exploitants du secteur alimentaire de déclarer sur un site Internet unique en cas de produits rappelés ou retirés. Le non-respect de cette obligation est puni d’une contravention de 5^e classe.

À ce jour, le site Internet officiel n’est toujours pas en ligne, bien que ces nouvelles dispositions soient entrées en vigueur au 11 avril 2019. L’arrêté déterminant les conditions de fonctionnement (adresse, informations à déclarer, nature de celles rendues publiques, modalités de déclaration, de publication et d’actualisation) du site permettant aux producteurs et distributeurs de procéder au rappel de denrées alimentaires se fait attendre.

Les consommateurs souhaitant s’informer sur de tels rappels doivent donc s’en remettre, pour l’instant, à des pages Internet non officielles (12).

En outre, depuis la loi EGalim, l’observatoire de la qualité de l’alimentation (OQALI) assure un suivi global de la qualité nutritionnelle de l’offre alimentaire, en collectant et analysant les données nutritionnelles relatives aux aliments pour éclairer à la fois les pouvoirs publics et les opérateurs privés.

Cet observatoire est mis en œuvre par l’INRA et l’ANSES ainsi que par les ministères en charge de la Santé, de la Consommation et de l’Alimentation, à travers une convention-cadre signée le 12 décembre 2019.

Dans ce cadre, l’OQALI s’est vu confier de nouvelles missions centrales, notamment le suivi du Nutri-Score (13) ou encore la publication de rapports tels que celui relatif au bilan et l’évolution de l’utilisation des additifs dans les produits transformés (14).

Si ces quelques nouvelles propositions sont relativement prometteuses, elles sont encore loin d’être complètement opérationnelles. De plus, elles ne permettent pas de s’assurer d’une collaboration étroite entre les propriétaires ou détenteurs d’un produit litigieux et l’administration.

En outre, de nombreuses propositions intéressantes ont cependant disparu de la mouture finale de la loi EGalim.

Les occasions manquées : la censure massive du Conseil Constitutionnel

La loi EGalim a surtout été, en ce qui concerne l’amélioration de l’information et de la transparence, une occasion manquée.

La censure de 23 articles opérée par le Conseil constitutionnel (15) avant la promulgation de la loi, à la suite de sa saisine par soixante sénateurs, a en effet amputé un nombre important de dispositions visant à améliorer l’information des consommateurs :

• article 31 relatif à l’interdiction d’utiliser des dénominations associées aux produits d’origine animale dans la promotion de produits d’origine végétale ;

• article 33 relatif à un rapport du gouvernement sur la durée de vie des produits alimentaires ;

• article 34 relatif à l’instauration d’une obligation d’information lors de la vente en ligne de produits alimentaires ;

• articles 32, 35, 36, 40 et 43 relatifs à l’instauration d’une obligation d’information du consommateur sur les lieux d’élevage des huîtres et d’affinage des fromages fermiers ou sur la provenance du vin et du miel ;

• article 37 sur la promotion des produits n’ayant pas contribué à la déforestation importée ;

• article 42 relatif à la protection de l’utilisation de la dénomination « équitable » ;

• article 49 relatif à un rapport du gouvernement sur la définition de la déforestation importée et les pistes pour la réduire ;

• article 56 sur la représentation des associations de protection de l’environnement dans les comités nationaux de l’Institut national de l’origine et de la qualité ;

• article 78 relatif à la cession à titre onéreux de variétés de semences relevant du domaine public ;

• article 86 sur l’intégration de la biodiversité et de la préservation des sols à l’enseignement agricole.

Cette censure a soulevé un véritable questionnement, dans la mesure où elle est intervenue sur le fondement de l’article 45 de la Constitution, qui sanctionne l’absence de lien de certains articles avec le projet de loi initial ; c’est ce qu’on appelle des « cavaliers législatifs ». Le Conseil constitutionnel se borne simplement à énoncer que ces articles « ne présentent pas de lien, même indirect » avec le projet de loi initial.

Cela est évidemment très contestable.

Des dispositions portant sur la composition des produits ou leurs conditions de fabrication n’apparaissent en effet pas incongrues au regard de l’exposé des motifs du projet de loi dans lequel on peut lire : « Les consommateurs manifestent aujourd’hui une sensibilité croissante aux conditions de production des produits alimentaires et expriment des attentes nouvelles en termes (…) de qualité des produits ». Dans le même sens, le dossier de presse des États généraux de l’alimentation fait état de l’objectif suivant : « Améliorer l’information du consommateur au moment de l’achat ».

La décision surprend d’autant plus que d’autres dispositions sans rapport évident avec le projet de loi n’ont pas été censurées. Il apparaît par exemple difficile d’établir un lien entre l’article 93 sur la création d’un droit d’accès aux ouvrages de transport et de distribution de gaz naturel, et le projet de loi initial. Peu étonnant, donc, que cette décision ait été décriée dans le milieu associatif.

En outre, il faut noter parmi les contributeurs extérieurs lors de la saisine du Conseil constitutionnel : l’Union des Industries de la Protection des Plantes, la Fédération de la Plasturgie et des Composite, Elipso et Plastics Europe, la Fédération du commerce et de la distribution ou encore COOP de France ou la Confédération nationale des producteurs de vins et eaux-de-vie à appellations d’origine contrôlées ; tous des lobbys importants. Il serait intéressant, pour plus de transparence, que le Conseil communique désormais les observations écrites des contributeurs extérieurs.

Les dispositions retoquées par le Conseil constitutionnel sur l’étiquetage ont depuis fait l’objet de plusieurs propositions afin d’adopter de nouveau les dispositions censurées par le Conseil constitutionnel (16). Ces propositions ont été rassemblées et une proposition de loi « globale » est actuellement en cours de discussion devant le Sénat. 

Par ailleurs, plusieurs associations de protection de l’environnement et de la santé telles que Greenpeace, ATTAC ou France Nature Environnement ont regretté, dans un récent communiqué (17), l’absence de prise en compte dans la loi EGalim de certaines recommandations faites aux États généraux de l’alimentation qui prévoyaient de réguler la publicité des groupes agroalimentaires, notamment avec une interdiction de toute publicité ou marketing ciblant les enfants et portant sur des produits trop gras, trop sucrés ou trop salés.

Si la loi EGalim a posé les jalons d’une alimentation plus sûre et plus qualitative, les lacunes restent donc trop nombreuses pour affirmer que l’objectif est complètement atteint. L’arsenal législatif gagne à être complété, car il n’est pas certain qu’en matière alimentaire, les consommateurs français aient encore le goût du risque !

NOTES :

1) Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

2) Toutefois le réservoir animal à l’origine de cette transmission n’est pas connu à ce jour, voir site Internet du ministère des Solidarités et de la Santé : https://solidarites-sante.gouv.fr/soins-et-maladies/maladies/maladies-infectieuses/coronavirus/coronavirus-questions-reponses.

3) France 24, Coronavirus : la Chine interdit le commerce d’animaux sauvages, 24 février 2020.

4) Voir Feuille de route 2018-2022 – Politique de l’alimentation – États généraux de l’alimentation.

5) Gremillet, Raison et Loisier, Rapport d’information fait au nom de la Commission des affaires économiques dressant un bilan du titre 1^er de la Loi EGalim un an après sa promulgation : Loi EGalim un an après : le compte n’y est pas, Sénat, 30 octobre 2019.

6) ANSES, Avis relatif à une demande d’avis relatif à l’exposition alimentaire aux nanoparticules de dioxyde de titane, 4 avril 2017.

7) INRA, Additif alimentaire E171 : les premiers résultats de l’exposition orale aux nanoparticules de dioxyde de titane, communiqué de presse, 20 janvier 2017.

8) Moreau J-B., Nury J., Rapport d’information sur l’application de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, 29 mai 2019, p. 47.

9) Moreau J-B, Rapport pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, 18 juillet 2018, p. 162.

10) Moreau J-B., Nury J., Rapport d’information sur l’application de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, 29 mai 2019, p. 35.

11) Formulaire CERFA n°15989*02 « Transmission d’informations sanitaires à l’autorité administrative au titre de l’article L. 201-7 du Code rural et de la pêche maritime ».

12) Par exemple le site Internet https://www.oulah.fr/.

13) Logo en 5 lettres A, B, C, D, E avec une échelle de 5 couleurs, du vert foncé au orange foncé. Pour 100 grammes de produit, la teneur en nutriments et les aliments à favoriser (fibres, protéines, fruits, légumes, légumineuses, fruits à coque et huiles de colza, noix et olive) et la teneur en nutriments à limiter (énergie, acides gras saturés, sucres, sel) sont pris en compte.

14) Rapport OQALI, Bilan et évolution de l’utilisation des additifs dans les produits transformés, 19 novembre 2019.

15) Décision n° 2018-771 DC du 25 octobre 2018.

16) Proposition de loi, adoptée, par l’Assemblée nationale, relative à la transparence de l’information sur les produits agricoles et alimentaires, n° 178, déposé le jeudi 5 décembre 2019 ; Proposition de loi portant diverses dispositions relatives aux mentions et signes de la qualité et de l’origine valorisant les produits agricoles ou alimentaires du 19 février 2020 ; Proposition de loi tendant à abroger la loi n° 57-1286 du 20 décembre 1957 interdisant la fabrication de vins mousseux autres que la « Clairette de Die » à l’intérieur de l’aire délimitée ayant droit à cette appellation d’origine contrôlée du 20 mars 2019.

17) Greenpeace, Premier anniversaire de la loi EGalim : 21 organisations interpellent le gouvernement sur le manque d’efficacité de la loi, 21 octobre 2019.

Andréa Marti,

Avocat à la cour,

Huglo Lepage Avocats

Arielle Guillaumot,

élève-avocate