PLFSS 2025 : au bout du compte, un budget de la « Sécu » en déficit de 22 milliards

Le 17 février, le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2025 a définitivement été adopté par le Parlement. Hausse du budget alloué aux hôpitaux, maîtrise des dépenses de santé, baisse des allègements de cotisations patronales… le point sur les principales mesures du texte, dans un contexte de déficit social de plus de 22 milliards d’euros.

La fin d’un très long débat. Un parcours complexe et inédit du fait de la censure, le 4 décembre, du gouvernement Barnier, tombé sur ce texte trois mois après avoir été nommé. Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2025, dans sa version adoptée en commission mixte paritaire, avait dès lors été considéré comme rejeté par l’Assemblée nationale. Ce n’est que début janvier, après l’adoption d’une loi spéciale pour assurer « la continuité de la vie de la Nation » (1) et la nomination d’un nouveau gouvernement, que les travaux sur le PLFSS, à partir de la version adoptée par le Sénat en novembre, ont pu reprendre. Et enfin aboutir, non sans une série de « 49-3 » dégainés par le Premier ministre François Bayrou.

Le budget de la Sécurité sociale, adopté par le Sénat dans les mêmes termes qu’à l’Assemblée nationale le 17 février, est en effet définitivement adopté par le Parlement, quelques jours après l’adoption définitive du budget global de l’État. Pour la ministre des Comptes publics, Amélie de Montchalin, ce vote permet au pays de « sortir le plus vite possible de cette période d’attente et d’instabilité ». Prochaine étape : la promulgation de la loi et sa publication au Journal officiel, une fois que le Conseil constitutionnel, saisi le 20 février par le groupe LFI-NFP, se sera prononcé sur la constitutionnalité du texte. De projet de loi, le texte deviendra alors Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025 (LFSS 2025).

666 milliards d’euros de dépenses

Que contient-il ? En 2025, les dépenses de la Sécurité sociale sont fixées à plus de 666 milliards d’euros (Md€), soit 3,7 % de plus qu’en 2024, toutes branches confondues (2). « Cet effort en faveur de notre protection sociale est loin d’être anodin, dans le contexte de nos finances publiques », a souligné Amélie de Montchalin. À noter que cette année, le déficit de la « Sécu » atteindrait 22,1 Md€ selon les estimations du Gouvernement – un niveau jamais atteint hors période de crise, qui devrait s’élever à 24,1 Md€ en 2028 – dont 15,3 Md€ pour la branche Maladie. 

Dans cette branche, l’objectif national de dépenses d’Assurance maladie (Ondam) progresse de 3,4 %, pour atteindre près de 266 Md€ cette année. Avec, en sous-objectifs : 17,6 Md€ pour l’autonomie, 15,7 Md€ pour le handicap, ou encore, 113,2 Md€ pour les soins de ville (+2,8 % par rapport à 2024). L’enveloppe pour les hôpitaux, de 109,6 Md€, a été, elle aussi, revue à la hausse (+1 Md€), « leur permettant, je l’espère, de retrouver un meilleur équilibre (…), de mieux rémunérer les soignants, d’améliorer l’accueil aux urgences », a pointé le Premier ministre.

Jeunes enfants et prévention

Dans le détail, le texte entend améliorer le suivi médical des plus jeunes. Plusieurs mesures vont en ce sens : l’ajout d’un nouvel examen médical obligatoire à l’âge de 6 ans incluant le dépistage d’éventuels troubles du développement, ou encore, le maintien de la vaccination gratuite contre les infections au papillomavirus pour les élèves de 5e. De plus, les examens de prévention bucco-dentaire (EBD), aujourd’hui prévus tous les trois ans de 3 à 24 ans, seront désormais annuels. « Cela vient renforcer l’ambition d’une “Génération sans carie“ prévue par la convention nationale organisant les rapports entre les chirurgiens-dentistes libéraux et l’Assurance maladie publiée le 25 août 2023 au Journal officiel », rappelle le syndicat représentatif Les Chirurgiens-dentistes de France. Cette disposition « a également instauré un co-financement à hauteur de 40 % pour les organismes complémentaires sur ces examens qui étaient jusqu’alors intégralement pris en charge par l’Assurance maladie obligatoire, rappellent-ils toutefois. Il reste encore à définir, avant le 1er avril 2025, les modalités d’application de ce co-financement sans avance de frais et sans reste à charge pour les patients sur ces EBD et les soins qui les accompagnent. »

Généralisés en 2024, les rendez-vous de santé pris en charge à 100 % par l’Assurance maladie aux âges clés de la vie (18-25 ans, 45-50 ans, 60-65 ans et 70-75 ans), baptisés « Mon Bilan Prévention », sont par ailleurs maintenus.

Santé mentale et soins palliatifs

Autre priorité : l’amélioration de la prise en charge de la santé mentale, déclarée grande cause nationale 2025 par le Premier ministre, à travers, notamment, l’évolution du dispositif MonSoutienPsy et la suppression de l’obligation d’adressage par le médecin pour faciliter le recours aux psychologues conventionnés. « Le nombre de séances était déjà passé de 8 à 12 récemment, et le tarif augmenté, pour inciter les psychologues, encore trop peu nombreux, à intégrer le dispositif », rappelle France Assos Santé, fédération d’associations d’usagers du système de santé, qui salue la mesure.

En outre, 100 millions d’euros seront consacrés aux soins palliatifs, une première étape pour concrétiser la stratégie décennale en faveur de ces soins (1 Md€ sur dix ans). Pour aider à lutter contre les déserts médicaux, l’accent sera mis sur la télémédecine et les médicobus. Le texte ouvre également la possibilité aux médecins libéraux en situation de cumul emploi-retraite dans une zone médicalement sous-dense de bénéficier d’une exonération de leurs cotisations d’assurance vieillesse. Autre nouveauté : le remboursement des tests et analyses permettant de détecter la soumission chimique sera expérimenté durant trois ans dans trois régions pour améliorer la prise en charge des victimes potentielles.

Renforcement… ou presque des mesures anti-pénuries

Concernant les pénuries croissantes de médicaments, le PLFSS pour 2025 renforce les sanctions à l’encontre des industriels ainsi que les plans de gestion de ces situations, dans des conditions qui seront fixées par décret. En revanche, concernant les stocks de sécurité, « essentiels pour prévenir les pénuries et nous donner collectivement le temps d’agir pour limiter les conséquences pour les personnes malades », le PLFSS pour 2025 risque d’« affaiblir » le dispositif actuel « en introduisant dans le code de la santé publique la possibilité de fixer à la baisse ces stocks » sur « décision de l’Agence nationale de sécurité du médicament », s’inquiète France Assos Santé.

Des économies de santé nécessaires

Au regard de ces dépenses, l’Assurance maladie devra réaliser 4,3 Md€ d’économies pour respecter l’objectif budgétaire de +3,4%, la hausse dite « naturelle » étant estimée autours de 5% par an. La baisse de remboursement sur les consultations médicales et les médicaments, qui avait suscité un tollé au sein de l’opposition fin 2024, a bien été écartée.

En revanche, une baisse des dépenses liées aux transports sanitaires a été actée, de même qu’une maîtrise des dépenses de radiologie et de biologie. Un effort supplémentaire sur les médicaments sera également contractualisé avec les industries de santé et l’Assurance maladie poursuivra la lutte contre la fraude, en particulier grâce à une plus grande sécurisation de la carte Vitale.

Le PLFSS pour 2025 instaure par ailleurs une « taxe lapin » pour les patients qui n’honorent pas leurs rendez-vous de santé et confirme une hausse de la « taxe soda » dès janvier 2026 et de la fiscalité des jeux et loteries en ligne dès juillet 2025. Ces hausses devraient rapporter plus de 300 millions d’euros. France Assos Santé regrette néanmoins « que d’autres mesures visant les produits néfastes pour la santé – alcool, malbouffe, tabac notamment – n’aient pas été adoptées ». Pour aller plus loin, la ministre du Travail, de la Santé, des Solidarités et des Familles, Catherine Vautrin, a d’ores et déjà évoqué, dans le Parisien, l’idée de « récupérer un milliard d’euros via un texte adopté en marge des textes financiers, qui augmentera la contribution des complémentaires et des mutuelles ». L’Exécutif estime qu’elles ont déjà anticipé dans leurs tarifs 2025 des mesures qui finalement n’ont pas eu lieu, ce que les complémentaires démentent.

Baisse des exonérations de cotisations sociales

Côté entreprises, le budget de la « Sécu » prévoit une baisse des exonérations de cotisations sociales dont bénéficient les entreprises. Mais moindre que prévu. L’ex-gouvernement Barnier voulait réduire de 4 Md€ le montant global de ces exonérations ; ce ne sera finalement plus que de 1,6 Md€.

Autre baisse entérinée : celle du plafond des indemnités journalières versées par l’Assurance maladie en cas d’arrêt de travail, « avec un transfert vers les employeurs et prévoyance, pour les personnes qui peuvent bénéficier de ces compléments d’indemnisation », relève France Assos Santé. Le nouveau plafond devrait passer de 1,8 à 1,4 SMIC, avec un gain pour la Sécu estimé à 400 millions d’euros. En complément, les plateformes fournissant des arrêts de travail en ligne, de même que les arrêts de travail prescrits en ligne par un médecin exerçant à l’étranger, seront proscrits.

Enfin, le principe d’une « contribution de solidarité par le travail » (en plus de la journée de solidarité créée en 2004), envisagée pour financer la branche autonomie à hauteur de 2,5 Md€ en augmentant de sept heures la durée annuelle du travail, n’a finalement pas été retenu. « Le débat n’est pas encore totalement mûr », a pointé Catherine Vautrin. Ceci étant, le « financement pérenne de notre politique de l’autonomie reste un sujet majeur et nous aurons incontestablement, dès cette année, à travailler sur ce sujet du virage démographique ».

Retraites, grand-âge et autonomie

Concernant les personnes âgées, les contrôles liés au versement des pensions de retraite à l’étranger seront renforcés. En parallèle, le débat se poursuit entre les partenaires sociaux, chargés de trouver des pistes d’évolution pour le financement des retraites d'ici à la fin du mois de mai. La Cour des comptes a elle-même fourni, le 20 février, des chiffres sur la situation financière et les perspectives du système de retraites.

Le texte prévoit également la création d’un fonds d’urgence de 300 millions d’euros pour les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). En 2023, 66 % de ces établissements étaient en déficit, contre 27 % en 2020. Une mesure saluée par l’Association des directeurs au service des personnes âgées (AD-PA), qui toutefois rappelle « qu’il est indispensable d’étendre le fonds d’urgence aux services à domicile et aux résidences autonomie » et « que cette mesure ne saurait répondre aux difficultés structurelles auxquelles est confronté l’ensemble du secteur Grand Âge ».

En accord avec la loi dite "Bien Vieillir" du 8 avril 2024, une enveloppe de 100 millions d’euros sera versée aux départements pour soutenir la mobilité des aides à domicile. Enfin, près de 43 Md€ de dépenses ont, au global, été votées au sein de la branche Autonomie de la Sécu. La somme permettra, outre le grand âge, de financer le déploiement de solutions pour les personnes en situation de handicap, de renforcer l’offre de répit des proches aidants, mais aussi d’accroître l’aide aux départements (200 millions supplémentaires) pour financer l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH).

Un texte « imparfait »

« Il est évident que ce texte n’est pas à la hauteur des enjeux », a noté la rapporteure centriste au Sénat Elisabeth Doineau. Un point de vue partagé par la quasi-unanimité des parlementaires de tous bords, qui dénoncent les insuffisances du projet de loi. Mais il était « temps que la France se dote enfin d’un projet de loi de financement de la Sécurité sociale », a reconnu la sénatrice, appelant à faire « davantage pour réduire le déficit dans les textes à venir ».

Se projetant déjà dans le prochain budget, la ministre Amélie de Montchalin a souligné qu’il sera nécessaire d’interroger l’efficience des dépenses, voire d’envisager de nouvelles recettes. Évoquant « un devoir de lucidité collective », elle a appelé à travailler dès maintenant en vue de définir une nouvelle « trajectoire de redressement crédible » pour les finances sociales. Et, pourquoi pas, opter pour une logique pluriannuelle plutôt qu’annuelle pour le financement de la Sécurité sociale ? Une idée à laquelle la ministre Catherine Vautrin a affirmé songer.

Nathalie Ratel
Pi+

(1) Loi n°2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale relative aux lois de finances.
(2) La branche Famille, gérée par les Allocations familiales, les branches Maladie et Accidents du travail – maladies professionnelles, gérées par l’Assurance Maladie, la branche Vieillesse, gérée par l’Assurance Retraite, la branche Autonomie, gérée par la Caisse nationale de solidarité pour l’Autonomie (CNSA) et, enfin, la branche Recouvrement, gérée par l’Urssaf.