Prévenir les ingérences étrangères : une mission pour le renseignement et pour les élus

Dans un contexte géopolitique particulièrement tendu, les ingérences étrangères se multiplient sous de nouvelles formes et en usant, notamment, de l’intensification des flux informationnels numériques. Des chercheurs, des chercheuses et des experts font un état des lieux des ingérences étrangères perpétrées en France et des outils juridiques disponibles pour lutter contre ces agressions protéiformes.

Comment les ingérences étrangères se manifestent-elles concrètement ? Quel rôle jouent les nouvelles technologies dans l’accélération de ces phénomènes ? Et dans un contexte mondial, où les relations internationales sont de plus en plus complexes, comment la France lutte-t-elle et s’adapte-t-elle aux mutations de cette menace ? Voici les questions auxquelles les experts invités au webinaire citoyen, organisé par le département de recherche « Droit et transformations sociales » de l’université de Bordeaux, ont tenté de répondre, le 26 novembre dernier. 

Le rapport de la commission d’enquête relative à ce sujet, publié en juin 2023, définit les ingérences étrangères comme « l’immixtion d’un État dans les affaires intérieures d’un autre État ». Elles ont lieu aussi bien dans la sphère politique, informationnelle, économique, scientifique, migratoire, que sécuritaire. La commission d’enquête ajoute que ces faits visent « à déstabiliser, à saper la confiance dans les institutions d’un pays, à engendrer de la confusion entre le vrai et le faux, à servir les intérêts d’une puissance étrangère, pouvant même aller jusqu’à tenter de détruire une cible, par exemple, le système démocratique d’un État ». Publié en octobre 2023, le rapport de la délégation parlementaire au renseignement fait, quant à lui, état d’une « menace » qui est « devenue aujourd’hui protéiforme, omniprésente et durable ». 

Anne-Marie Tournepiche, professeure de droit public et participante au webinaire, fait d’ailleurs remarquer, en guise de préambule aux discussions, que « l'ingérence étrangère est de plus en plus informationnelle ». Et même si ces activités de désinformation ne sont pas nouvelles, « le développement des outils numériques, en particulier dans l’espace cyber, font que ces ingérences se matérialisent sous des formes tout à fait spécifiques ». Elles se caractérisent le plus souvent par des cyberattaques, des piratages et des tentatives de manipulation des processus électoraux par la divulgation de fausses informations. Et la France n’est pas épargnée par ces attaques. En effet, depuis la création, en 2021, du service français de Vigilance et de la protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), la cellule a constaté 84 « phénomènes douteux sur les plateformes numériques », dont 60 au cours de la période électorale française de 2022. 

Ces ingérences étrangères sur internet sont particulièrement bien maniées par le gouvernement russe, comme le rappelle, lors de ce webinaire, Sacha Houlié, député de la Vienne et ancien président de la délégation parlementaire au renseignement. Le régime de Moscou « considère que l’Europe est dans un mouvement de décadence intellectuelle et philosophique », et construit, en réponse, un contre-modèle par des cyberattaques, développe le député. Selon lui, le deuxième principal État à l’origine de faits d’ingérence en France est la Chine. Cette dernière utilise la stratégie du « front uni », selon laquelle « chaque citoyen chinois peut être mobilisé pour participer à des opérations d’espionnage ou de tentative d’ingérence » sur le territoire français, précise Sacha Houlié.

Les ingérences étrangères au regard du droit international 

Pour faire face à de telles agressions, plusieurs grands principes du droit international sont mobilisables, comme le détaille Anne-Marie Tournepiche. Tout d’abord, le principe de souveraineté, un fondement du droit international, pose la coexistence pacifique des États. Ainsi, l’ONU affirme dans l’article 2, paragraphe 1 de sa Charte, le principe de « l’égalité souveraine de tous les États membres ». Pour la professeure, ce principe renvoie au fait que « chaque État est censé respecter les prérogatives des autres États et leurs compétences souveraines, en particulier sur leur territoire et sur leur population ». 

Le second principe est celui de la non-intervention, en tant que principe classique du droit international. Consacré dans l’article 2, paragraphe 7 de la Charte de l’ONU, il interdit l’intervention directe ou indirecte d’un État, et pour quelque raison que ce soit, dans les affaires intérieures et extérieures d’un autre État. Enfin, l’interdiction du recours à la force et à la menace du recours à la force est le troisième principe érigé par la Charte de l’ONU, dans son article 2, paragraphe 4. Ce dernier prévoit que les États membres s’abstiennent de recourir à la force ou à la menace, soit contre l’intégrité territoriale, soit contre l’indépendance politique d’un État-membre. L’ONU perçoit donc une ingérence étrangère comme un emploi illicite de la force.

À partir de ces grands principes du droit international, plusieurs réponses aux ingérences étrangères sont possibles. D’abord, les réponses institutionnelles, si un État victime d’ingérences souhaite mobiliser les institutions internationales, telles que le Conseil de sécurité de l’ONU ou la Cour internationale de Justice. Mais pour Anne-Marie Tournepiche, ces réponses sont « conditionnées à un fonctionnement normal de la Charte de l’ONU, c’est-à-dire à un fonctionnement dans lequel le Conseil de sécurité de l’ONU est d’accord pour que ces mécanismes puissent être sollicités ». La professeure ajoute : « D’emblée, on voit que ces réponses sont un peu limitées ». Alors, les gouvernements qui se jugent victimes d’ingérences étrangères peuvent avoir recours à la responsabilité politique de l’État impliqué dans une ingérence. En effet, depuis une dizaine d’années, la professeure remarque le développement de dénonciations publiques de la part d’États qui « n’hésitent plus à mettre en cause d’autres États ou d’autres acteurs ».

Mais qu’en est-il de la régulation, à l’échelle internationale, des espaces numériques ? Depuis une vingtaine d’années, des négociations sur ce sujet ont lieu dans le cadre de « groupes d’experts gouvernementaux ». Et depuis 2018, les discussions patinent sur la question d’une ratification ou non d’un traité international afin de réguler le cyberespace. En effet, deux groupes d’États s’opposent. D’une part, le premier groupe, mené par les États-Unis et la majorité des pays européens, s’oppose à cette proposition de traité international, en défendant le principe de liberté d’expression. Aussi, ce groupe considère « qu’en l’état actuel du droit » les instruments législatifs, « en droit positif ou en termes de soft-law », sont suffisants, développe Anne-Marie Tournepiche. D’autre part, le second groupe, représenté par la Russie et la Chine, défend l’idée d’un traité international régulant les activités sur internet. Le bilan de ces groupes d’experts gouvernementaux est donc mitigé. 

La fin de l’universalisme de l’Union européenne 

La question des ingérences étrangères anime également les institutions communautaires, à l’instar de l’Union européenne. Pour Hugo Flavier, maître de conférences en droit public et invité à participer au webinaire, l’Union européenne a opéré une évolution dans sa position vis-à-vis de ces immixtions extérieures. En effet, entre les années 1970 et le début des années 2010, l’institution européenne s’est traditionnellement positionnée en tant que défenseuse « de l’autonomie, de l’indépendance et de la souveraineté » de nombreux pays, tels que le Liban ou la Géorgie. Mais sa position a, depuis, évolué, développe Hugo Flavier : « On passe d’une Union européenne qui se donne comme agenda la défense du principe de la non-ingérence des tiers à l’égard d’autres pays qu’elle soutient, à des mesures de contre-ingérence ». Pour le chercheur, en tentant de se protéger des immixtions qui la visent, l’institution s’est fermée, en passant d’un modèle « libre-échangiste » à un modèle de souveraineté. Ainsi, les contrôles de la circulation des personnes, des sociétés ou encore des informations sont intensifiés. 

Pour le maître de conférences, cette nouvelle position de l’Union européenne comporte trois risques majeurs. D’abord un « risque stratégique », avec la multiplication de lois de contre-ingérence qui influencent les régimes autoritaires et leur permettent de revendiquer ces lois contraignantes, qui existent dans des pays démocratiques. Un « risque de disproportion » est également observé par Hugo Flavier, prenant en exemple les déclarations du Conseil de l’Union européenne, en 2022, sur les ingérences étrangères : « Lorsque l’auteur d’une campagne hybride peut être identifié avec un degré élevé de certitude, des mesures asymétriques et proportionnées, conformes au droit international peuvent être prises ». Le chercheur fait remarquer ici l’emploi des termes « asymétriques » et « proportionnés », contradictoires et symptomatiques d’un « malaise » au sein de l’Union européenne. « Il y a une hésitation dans le cadre conceptuel », et donc, un équilibre qui peine à être trouvé au sein même de l’institution. 

Enfin, Hugo Flavier décrit un « signe des temps » et constate un « déclin général de l’universalisme » et de l’idée de liberté qui guide traditionnellement l’Union européenne. « C'est un peu, me semble-t-il, le sens de l’histoire », conclut-il.

De nouveaux outils à la disposition des services de l’État français 

Comment prévenir et répondre aux menaces d’ingérences étrangères sur le territoire français ? La commission d’enquête de l’Assemblée nationale et la délégation parlementaire au renseignement ont travaillé sur cette question, entre 2022 et 2023. Leurs réflexions ont d’ailleurs donné lieu à la loi du 26 juillet 2024, visant à prévenir les ingérences étrangères en France et comprenant neuf articles. Afin de mieux appréhender l’origine de potentielles menaces extérieures, ce nouveau texte autorisera les services de renseignement à accéder à un registre de personnes travaillant pour le compte d’une puissance étrangère. Cette mesure s’inspire de pratiques similaires mises en place aux États-Unis, avec le Foreign Propagandist Registration Act (FARA), ou encore au Royaume-Uni, avec son Foreign Influence Registration Scheme. Il sera donc obligatoire, en France et à partir du 30 juin 2025, de déclarer toute activité étrangère visant à influencer la décision publique, auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), sous peine de sanctions pouvant aller jusqu’à trois ans de prison et 45 000 euros d’amende, en plus d’une expulsion du territoire français.

La loi du 26 juillet 2024 prévoit aussi le renforcement de l’information d’élus nationaux quant aux risques d’ingérences étrangères. Selon Sacha Houlié, des formations réalisées par la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) seront proposées aux parlementaires. Les élus locaux pourraient également bénéficier, après les élections municipales de 2026, de cette formation, puisqu’une demande a été formulée en ce sens. « On a tout intérêt à avoir une activité beaucoup plus dense à l’égard des élus locaux », qui se déplacent à l’étranger ou démarchent des sociétés étrangères pour qu’elles s’implantent sur leur territoire, ajoute le député de la Vienne. 

Enfin, le nouveau texte autorise, à titre expérimental jusqu’au 30 juin 2028, l’utilisation d’un traitement algorithmique des données de connexion et des URL par les services de renseignement. Depuis cet été, les agents sont habilités à capter les données de connexion d’un téléphone, d’une tablette ou d’un ordinateur. En fonction du comportement de navigation détecté, l’algorithme établit un référencement d’activités susceptibles d’être caractéristiques de tentatives d’ingérences étrangères. 

S’agissant de la protection des données personnelles, Sacha Houlié précise que le Code de la sécurité intérieure encadre les circonstances d’utilisation de cet outil. Ce dernier est uniquement dédié à la lutte contre le terrorisme, depuis 2018, avant d’avoir été étendu aux tentatives d’ingérences étrangères, en 2024. « Au regard des menaces, la technique est apparue proportionnée au législateur », défend le député. Enfin, la nouvelle disposition législative prévoit, également à titre expérimental, le gel des avoirs et des biens de personnes « se livrant, incitant ou finançant » des faits d’ingérences étrangères. Mais pour l’heure, les services français de régulation n’ont pas encore fait usage de cette mesure.

Inès Guiza