Procédures-bâillons : la CNCDH publie une série de recommandations visant à mettre en place un « cadre protecteur »

Alors que la directive européenne sur les « poursuites stratégiques altérant le débat public » doit être transposée avant le printemps 2026, l’institution suggère plusieurs aménagements de la législation, notamment pour « rétablir l’égalité de moyens dans le procès ». En prévoyant par exemple un mécanisme de garantie financière inspiré de la loi sur la protection des lanceurs d’alerte.

Elle « insiste sur l’importance d’empêcher que des poursuites judiciaires puissent transformer des préoccupations d’intérêt public en différends privés en portant atteinte à la liberté d’expression ».

Après mené une série d’auditions en vue de la transposition en droit interne, d’ici le 7 mai 2026, de la directive sur les « poursuites stratégiques altérant le débat public », la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), dans un avis adopté jeudi 13 février, vient de recommander à la France de mettre en place un « cadre protecteur incluant l’ensemble des procédures-bâillons ».  

L’institution, fréquemment amenée à formuler ses observations et propositions auprès des pouvoirs publics, met en garde contre des pratiques qu’elle estime « coûteuses et longues » et « qui, au-delà de la seule personne qu’elles visent, fragilisent le débat public dans son ensemble ».

Les procédures-bâillons sont en effet enclenchées par des entreprises, institutions ou personnalités publiques qui abusent de leur position afin d’intimider, par la voie judiciaire, et de réduire au silence les personnes physiques ou morales, en particulier les journalistes et des défenseurs des droits de l’Homme.

Si le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont décidé de se doter d’un instrument dédié à la lutte contre de telles tentatives de censure, c’est parce que le décès, en 2017, de Daphne Caruana Galizia, tuée dans un attentat à la voiture piégée après avoir enquêté sur la corruption de la classe politique et les abus d’entreprises, a agi comme un accélérateur de prise de conscience.

Au moment de sa mort, la journaliste maltaise faisait l’objet de 47 procédures judiciaires engagées par des personnalités politiques et des sociétés qu’elle avait dénoncées, rappelle la CNCDH.

Une définition intégrant l’intimidation et assortie d’indicateurs

Parmi ses recommandations destinées à « ménager un juste équilibre entre, d’une part, la protection du débat public et de l’intérêt général et, d’autre part, la préservation du droit d’accès à un tribunal », la Commission invite la France à adopter une véritable définition des procédures-bâillons, qui « n’existe [pas] aujourd’hui en droit français », souligne-t-elle. Elle ajoute : « Faute de précision textuelle, ce terme est actuellement utilisé dans le débat public pour recouvrir des situations très différentes. »

De son côté, la directive européenne définit les procédures-bâillons comme « des procédures judiciaires qui ne sont pas engagées en vue de faire véritablement valoir ou exercer un droit, mais qui ont pour principale finalité d’empêcher, de restreindre ou de pénaliser le débat public, fréquemment en exploitant un déséquilibre de pouvoir entre les parties, et qui tendent à faire aboutir des demandes en justice infondées ».

Une définition « large », aux yeux de la CNCDH, qui préconise qu’elle soit complétée en y ajoutant « la référence à l’intention de harceler ou d’intimider la cible, telle que formulée par la recommandation du Conseil de l’Europe ».

La Commission imagine en outre une « liste non limitative d’indicateurs » qui pourrait venir l’enrichir, afin de répondre à la diversité des procédures-bâillons « tant dans le panel de voies de droit utilisées que dans la pluralité des acteurs concernés », qui rendent particulièrement « complexe l’émergence de caractéristiques permettant d’identifier un demandeur et un défendeur ‘types’ ».

Au titre de ces marqueurs proposés, figurent notamment la tentative d’exploitation d’un déséquilibre de pouvoir pour faire pression sur le défendeur, le caractère disproportionné, excessif ou déraisonnable de la demande en justice, ou encore le recours à des manœuvres procédurales ou contentieuses visant à augmenter les frais occasionnés pour le défendeur.

Au-delà d’une meilleure identification, l’instauration d’une qualification en droit français et d’un cadre plus précis permettraient de mieux chiffrer le phénomène, estime la CNCDH. En effet, observe la Commission, « aucune comptabilisation officielle des procédures-bâillons n’existe actuellement ». Si une enquête auprès des juridictions françaises avait bien été initiée par le ministère de la Justice avec un comptage manuel des dossiers, ce procédé est « chronophage » et « [in]efficace », juge-t-elle.

L’avis du 13 février suggère donc, en parallèle, la création d’une « codification transversale » permettant aux services de greffes « d’attribuer un code statistique ‘procédure-bâillon’ aux décisions correspondantes, suite à la décision du juge, quel que soit le stade de la procédure ».

« Rétablir l’égalité de moyens dans le procès »

La majorité des autres adaptations prescrites concernent le coût financier subi par la personne morale ou physique visée par une procédure-bâillon. Et pour cause : « l’une des difficultés majeures à laquelle [celle-ci est confrontée] est le coût très important des frais de procédure, [qu’elle n’est] pas toujours en mesure de supporter ».

Afin de « rétablir l’égalité de moyens dans le procès », la directive prévoit la mise en place d’une garantie financière en début de procédure et l’indemnisation des frais du défendeur à l’issue de celle-ci. Comment cela pourrait-il se traduire en droit français ?

En France, la loi sur la protection des lanceurs d’alerte a instauré un mécanisme de garantie financière, qui permet au juge d’ordonner le versement d’une provision par le demandeur pour couvrir les frais du défendeur. La demande est accordée « en fonction de la situation économique respective des parties et du coût prévisible de la procédure (…) ».

La CNCDH estime que ce système pourrait « inspirer la création d’une garantie financière » accordée au défendeur dès le début d’une procédure-bâillon, s’il démontre que l’objet de la procédure engagée à son encontre a trait au débat public. Et pour que la provision « remplisse pleinement son rôle dissuasif », la Commission recommande qu’elle soit fixée en prenant en compte « tant les frais de procédure estimés que les dommages-intérêts que serait en droit de demander le défendeur si la procédure se révélait être à terme une procédure-bâillon ».

La directive prévoit aussi « qu’un requérant qui a engagé une procédure judiciaire abusive puisse être condamné à supporter tous les types de frais de procédure qui peuvent être alloués au titre du droit national ». Mais de l’avis de la Commission, les mécanismes existant en droit français sont « insuffisants ou trop difficiles à mettre en œuvre ».

Elle engage donc le législateur à créer, dans le Code de procédure civile, une disposition prévoyant que le juge est tenu de condamner le demandeur au remboursement de la totalité des honoraires de l’avocat du défendeur, dès lors que ces derniers ne sont pas excessifs. La CNCDH invite également à modifier les articles 475-1 et 800-2 du Code de procédure pénale « afin de rétablir le principe d’égalité des armes entre les parties au procès, et, spécifiquement de prévoir que le juge sera tenu de mettre à la charge de la partie civile, lorsque la procédure est reconnue comme une procédure-bâillon, l’intégralité des frais d'avocat engagés par le défendeur (…) ».

L’avis du 13 février se prononce en outre pour « instaurer des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives », comme l’exige - en ces termes - la directive. En la matière, il considère que les amendes civiles déjà prévues pour sanctionner les procédures engagées de manière dilatoire ou abusive devant les juridictions civiles, commerciales et pénales pourraient permettre de « décourager l’engagement de procédures-bâillons », à condition toutefois « que leur montant soit relevé ».

La CNCDH propose donc que le plafond des amendes civiles soit aligné sur « ce qui est prévu pour la protection du secret des affaires », soit une amende civile pouvant atteindre 20 % des dommages-intérêts demandés, ou 60 000 euros. Elle envisage aussi la modification des articles 177-2 et 392-1 du Code de procédure pénale, avec un objectif :  « élargir la possibilité d’imposition d’une amende civile aux cas où la procédure a pris fin à la suite d’un désistement tardif ou d’une exception de procédure, dès lors qu’il est établi que ladite procédure poursuivait l’une des finalités d’une procédure-bâillon ».

« Des outils procéduraux efficaces » sur le modèle la césure ?

Pour « neutraliser les abus », l’avis du 13 février réaffirme en outre l’importance d’adopter « des outils procéduraux efficaces » pour « éviter tant une procédure longue, coûteuse et éprouvante psychologiquement pour le défendeur que l’utilisation impropre et abusive du système de justice français ».

Alors que la directive prévoit la création d’une procédure de rejet rapide des demandes en justice manifestement infondées, dans le cadre de la transposition,  la CNCDH recommande, devant les juridictions civiles et commerciales, de s’inspirer du mécanisme de la césure prévu aux articles 807-1 et suivants du Code de procédure civile.

« En présence d’une demande affectant le débat public, le défendeur pourrait être admis à solliciter – mais sans l’accord du demandeur, à la différence de la césure existante – qu’un jugement partiel soit rendu pour apprécier si la procédure engagée n’est pas manifestement infondée. Il reviendrait alors au demandeur de démontrer que sa demande n’est pas dénuée de tout fondement. La procédure ne se poursuivrait que si le caractère manifestement infondé était écarté », imagine la Commission.

Devant les juridictions pénales, cette fois, ce sont les dispositions relatives au non-lieu ab initio, prévues par l’article 86, alinéa 4 du Code de procédure pénale, qui pourraient être modifiées, afin de créer là aussi un mécanisme de rejet rapide.

Objectif : que le procureur de la République soit en mesure de « prendre des réquisitions de non-lieu dans le cas où il est établi de façon manifeste, le cas échéant au vu des investigations qui ont pu être réalisées », que la plainte est manifestement infondée et vise à faire obstacle au débat public.

Bérengère Margaritelli