Restrictions JOP 2024 : comment la Commission nationale va-t-elle évaluer le préjudice économique ?

Depuis le début de l’année, les professionnels directement touchés par les mesures de restrictions mises en place par l’Etat durant les Jeux de Paris 2024 peuvent officiellement déposer un dossier d’indemnisation auprès d’une Commission nationale créée en juin dernier. Quel est le rôle et le fonctionnement de cette instance étatique ? Quelles démarches entreprendre pour être indemnisé et quels recours sont possibles en cas de refus ? Des éléments de réponse ont été apportés fin janvier au sein de la Compagnie des conseils et experts financiers (CCEF). 

Interdiction de naviguer sur la Seine, fermetures ou restrictions d’accès à certaines voies, axes routiers ou sites… Durant les Jeux Olympiques et Paralympiques 2024 (du 26 juillet au 8 septembre), d’importantes mesures de sécurité ont été prises par les autorités de police afin d’assurer l’accueil et l’organisation d’un événement mondial qui a attiré 11 millions de visiteurs. Si ces restrictions ont été encadrées, elles ont pu avoir des conséquences importantes pour les professionnels et acteurs économiques qui exercent dans les zones concernées. 

Une Commission pour évaluer le préjudice économique 

Commerçants, restaurateurs et autres acteurs économiques avaient, au préalable de la tenue officielle des Jeux, fait part de leurs inquiétudes concernant une baisse de leur activité en raison des dispositifs de sécurité. C’est dans ce contexte particulier que l’Etat a créé une Commission nationale des préjudices économiques liés aux décisions de l’Etat dans l’organisation des JOP de Paris 2024 (CIPEEJOP). Objectif ? Répondre aux demandes de « réparation financière formulées par les professionnels et acteurs économiques impactés », comme l’indique le Guide pratique à destination des professionnels établi par le ministère de l’économie.

Lors d’un webinaire organisé le 28 janvier par la Compagnie des conseils et experts financiers (CCEF), ce texte qui encadre le processus d’indemnisation a servi de fil rouge aux deux intervenants : Alexandre Riquier, avocat au barreau de Paris spécialisé en droit public et Isabelle Dusart, experte-comptable, commissaire aux comptes et experte judiciaire auprès de la cour d’appel de Paris. Tous deux se sont en effet (notamment) appuyés sur cette ressource pour analyser les principaux enjeux juridiques de la procédure d’indemnisation mais aussi soulever ses difficultés et donner quelques conseils concrets sur le dossier de demande d’indemnisation.

Comment fonctionne le régime de la responsabilité sans faute ?

« Octroyer en toute objectivité des indemnités aux entreprises ayant subi de plein fouet l’organisation des JOP sans qu’elles aient à suivre une procédure très contraignante devant le juge administratif ». C’est la principale raison pour laquelle cette Commission nationale a été mise en place, a souligné Alexandre Riquier. Alors qu’une procédure classique d’indemnisation peut prendre plusieurs années - entre deux et trois ans, comme l’a précisé Isabelle Dusart - cet organe, qui n’a pas été créé par le législateur mais par l’exécutif, devrait fonctionner rapidement. C’est-à-dire durant quelques semaines, selon les deux intervenants. Mais la durée d’instruction des dossiers n’est à ce jour pas encore connue.

Présidée par Dominique Laurent, membre du conseil d’Etat, cette commission appliquera le régime de la responsabilité sans faute de l’administration. C’est-à-dire que l’organisation des Jeux de Paris n’est « effectivement pas une faute de l’Etat, mais c'est pour l'intérêt général », a rapporté Alexandre Riquier. La Commission aura notamment pour rôle d’émettre « un avis » concernant la demande d’indemnisation du professionnel touché par les mesures de restrictions. La décision finale sera quant à elle, prise « par l'administration qui a pris la mesure », a poursuivi l’avocat. 

La Commission peut aussi être contrainte de demander un avis à la fédération professionnelle auquel appartient le professionnel qui a connu une baisse d’activité en raison des JOP. Enfin, il lui sera également possible de faire appel à des expertises ainsi que des experts de l’administration concernant les dossiers de demandes d’indemnisation. Cette Commission devrait « à priori fonctionner comme le font les autres commissions d’indemnisation amiables au niveau local lorsqu’il s’agit de procéder à l’indemnisation de dommages de travaux publics », d’après Alexandre Riquier. 

« Le préjudice doit résulter d’une décision de l’Etat »

Quelles sont les principales conditions demandées par la Commission pour attester de l’effectivité du préjudice économique subi par le professionnel du fait de l’organisation des JOP ? Avant de passer devant la Commission, tout professionnel devra avant tout s’assurer que la décision liée aux restrictions de circulation, d’accès ou de navigation fluviale « résulte d’un comportement ou d’une décision de l'Etat », a commenté l’avocat spécialisé en droit public.

L’Etat va être ainsi représenté par le ministère de l'Intérieur dans la quasi-totalité des cas, parfois par le ministère des Transports, ou bien des autorités déconcentrées comme la préfecture, « mais pas par la Ville de Paris ni le comité d’organisation des Jeux olympiques », a ajouté Alexandre Riquier. Néanmoins, il sera possible pour un acteur économique de demander une indemnisation devant le juge s’il dit avoir subi un préjudice en raison de l’organisation des JOP, bien que celui-ci ne découle pas d’une décision prise par l’Etat. Le passage devant la Commission sera, dans ce cas, non obligatoire.

Autre point phare concernant la procédure administrative : la décision de restriction, qui est la cause du préjudice économique subi par un commerçant ou un restaurateur, doit être produite par les intéressés eux-mêmes. « Il va falloir que dans le dossier, vous documentiez la décision même si c’est l’Etat qui l’a prise », a insisté Isabelle Dusart. S’il « peut paraître étonnant de devoir produire à l’Etat une décision qu’il a lui-même notifiée à l’intéressé, la commission pourrait rejeter un dossier – comme étant incomplet - en l’absence de production de cette décision ».

La preuve est libre

Quatre autres conditions sont nécessaires pour évaluer s’il y a eu ou non préjudice économique et si ce dernier est indemnisable. Le professionnel impacté devra prouver que ce préjudice est direct. C’est-à-dire que celui-ci devra « découler directement » de la mesure de restriction d’accès, de navigation fluviale et de circulation. Le préjudice doit aussi être certain, réalisé. « Cela signifie qu’il n’y a pas de bénéfices escomptés dans le préjudice, a expliqué l’experte judiciaire auprès de la cour d’appel de Paris. La Commission va raisonner par référence au passé comme un assureur. On va comparer les revenus 2024 avec ceux des années précédentes ».

La Commission prendra en effet en compte « l’effet rebond », a précisé Alexandre Riquier. Si une entreprise a subi des pertes économiques temporaires, par exemple, pendant les deux mois où se sont déroulés les Jeux, mais qu’elle a connu ensuite une forte reprise de son activité grâce aux retombées économiques de l’événement, elle ne pourra pas prétendre à une indemnisation. Autrement dit, si l’impact négatif initial est compensé par un regain d’activité post-JO, aucune réparation financière ne sera accordée, ni par la Commission chargée des indemnisations, ni par le juge administratif. Dans le Guide destiné aux professionnels, la jurisprudence administrative spécifie qu’elle retient en règle générale une baisse du chiffre d’affaires de l’ordre de 30 % pour apprécier l’effectivité du préjudice subi.

Ce texte précise aussi que les demandes d’indemnisation doivent être déposées « sur la base de comptes 2024 qui auront été arrêtés et qui doivent nécessairement correspondre à ceux qui donneront lieu à déclaration aux services fiscaux ». Voilà pourquoi, sur le plan financier, un important travail de chiffrage, de vulgarisation, de production de documents, de données et d’attestations validées par un expert-comptable ou un commissaire aux comptes devra être réalisé en amont du dépôt de dossier.

Pour les deux intervenants, cette phase préparatoire des documents à présenter devant la Commission gouvernementale est essentielle. D’abord parce que, dans ce genre de procédure, « la preuve est libre », comme l'a fait savoir Alexandre Riquier. C’est-à-dire que le demandeur peut apporter toutes preuves et éléments utiles - photos, textes explicatifs, notes - afin de prouver qu’il a bel et bien subi un préjudice économique en raison des restrictions. Ensuite, parce que toutes les informations obtenues à partir des documents présentés devant la Commission seront recoupées à partir des déclarations faites auprès de l’administration fiscale. Pour l’experte judiciaire Isabelle Dusart, qui a apporté quelques clarifications sur le plan financier, notamment concernant les pièces à apporter au dossier du professionnel, il est primordial de « simplifier le dossier ; cela doit être très rustique ».

Démontrer la gravité et la spécialité du préjudice 

Sur le plan juridique la principale difficulté à laquelle sera confronté le professionnel sera de « démontrer à la fois la gravité et la spécialité de son préjudice », a prévenu Alexandre Riquier. Ce sont les deux autres conditions demandées pour prétendre à une réparation financière, « appréciées de manière restrictive par le juge et donc par la Commission ». Si « la spécialité du préjudice impose de démontrer que le professionnel est dans une situation particulière par rapport aux mesures de restriction », le caractère grave du préjudice contraint le professionnel à prouver que le préjudice qu’il a subi est « d’une intensité telle qu’il excède les sujétions normales que les acteurs économiques sont tenus de supporter en raison de la nature d’intérêt général de la réglementation qui leur a été imposée », a rappelé l’avocat en s’appuyant sur le Guide proposé par l’administration. 

Tout professionnel qui estime avoir subi un préjudice économique et souhaite saisir la Commission doit remplir un dossier et l’envoyer en ligne à la Commission dès ce début d’année 2025 accompagnés de pièces justificatives. Celle-ci sera chargée de l’indemniser rapidement mais aucun délai n'a été précisément notifié. Après la décision de l’autorité compétente, si le professionnel a reçu une réponse négative, il pourra saisir le juge administratif dans un délai de deux mois à compter de la décision de refus de l'État pour être indemnisé. 

Yslande Bossé