« La vraie question qu’il convient d’aborder est celle de l’émergence d’une dynamique nouvelle. Celle qui consiste à voir évoluer la situation juridique des magistrats de l’ordre judiciaire à la suite de la contestation des décisions les concernant, et non pas à la suite de débats parlementaires », pointe dans cette tribune Emmanuel Poinas, vice-président du tribunal de première instance de Nouméa et délégué général du Syndicat CFDT-Magistrats.

Après la décision du Conseil constitutionnel du 26 juin 2024 qui a tranché la question du rappel du droit au silence dans les procédures disciplinaires, le  Conseil d’Etat, le 12 juillet 2022, a rendu un arrêt très intéressant. Cette décision participe de la « construction juridictionnelle » de nouvelles garanties procédurales revendiquées par des magistrats de l’ordre judiciaire.

Il s’agit paradoxalement en l’espèce d’un arrêt de rejet de la critique élevée par un magistrat contre des décisions prises par l’administration. Mais la partie n’est pas pour autant perdue pour le requérant dont le recours n’a pas été couronné du succès, car l’affaire est déjà pendante devant la Cour européenne des droits de l’Homme.

Au-delà de la situation de ce magistrat, la vraie question qu’il convient d’aborder est celle de l’émergence d’une dynamique nouvelle. Celle qui consiste à voir évoluer la situation juridique des magistrats de l’ordre judiciaire à la suite de la contestation des décisions les concernant, et non pas à la suite de débats parlementaires. Cela alors même que le Parlement est saisi au moins une fois par législature d’un projet de réforme de la loi organique portant statut de la magistrature.

L’arrêt du 12 juillet 2024 entre fin de partie et ouverture

Pour comprendre l’intérêt de cette décision, il convient de la replacer dans le parcours procédural du magistrat du siège du tribunal judiciaire de Lyon poursuivi par le ministre de la Justice selon une saisine du 30 juillet 2021 .

·        La procédure devant le Conseil supérieur de la magistrature (CSM)

Un des juges d’instruction au sein de ce tribunal a été renvoyé devant le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) en répression de plusieurs griefs allégués. L’un tenait au fait que le magistrat aurait tenté d’user de sa qualité pour récupérer un véhicule placé en fourrière ; plusieurs autres tenaient à son comportement allégué dans le cadre de permanences pénales au cours desquelles il aurait retardé le déroulement de la comparution de personnes poursuivies.

Le Conseil supérieur de la magistrature a écarté certains de ces griefs et en a retenu d’autres comme pertinents. Le magistrat a finalement été condamné à un abaissement d’échelon assorti d’un déplacement d’office et a été muté en région parisienne (CSM S 5 novembre 2022, S 248 accessible sur le site du CSM).

Le 12 juillet 2022 le magistrat recevait notification de cette décision.

·        Le recours en cassation devant le Conseil d’Etat

A la suite de cette décision le magistrat a intenté deux recours devant le Conseil d’Etat.
Le premier est un pourvoi en cassation déposé le 11 août 2022.

Celui-ci a fait l’objet d’un arrêt de non-admission, sur lequel il conviendra de faire quelques observations complémentaires évoquées ci-après (CE, 466619, 15 novembre 2022, inédit).

·        La saisine de la Cour européenne des Droits de l’Homme

Le requérant à la suite de cet arrêt a saisi la Cour européenne des droits de l’Homme d’une requête du 7 mars 2023 (Req n°11231/23). Celle-ci a justifié une communication à la France portant sur le respect de l’article 6 volet civil de la Convention EDH (droit à un procès équitable) et articulée sur la composition du CSM, l’étendue du contrôle juridictionnel portant sur la décision disciplinaire, l’épuisement des voies de recours internes et l’exercice d’un recours interne effectif sur le respect des conditions de vie familiale dans le cadre du déplacement d’office.

Le second recours a été déposé les 2 et 18 novembre 2022 devant le Conseil d’Etat et avait pour objet de contester l’exécution de la mesure de déplacement d’office, autrement dit, les conditions de départ du tribunal judiciaire de Lyon, la suspension du versement des primes d’activité, la désactivation du badge d’accès aux locaux ainsi que le retrait de l’annuaire de la juridiction.

C’est cette contestation qui a donné lieu à l’arrêt du 12 juillet 2024.

Les limites du pourvoi en cassation

Ce qui est intéressant au cas d’espèce, c’est que le requérant a d’abord tenté l’exercice des voies de droit prévues par la loi  en formant un pourvoi. La lecture de l’arrêt de non-admission fait apparaître que le pourvoi était fondé sur un défaut de motivation suffisante, le recours à des motifs contradictoires en ce que la décision disciplinaire excluait puis retenait un motif d’ordre privé et que la sanction était sans proportion avec les fautes commises.

Dans son laconisme habituel, le Conseil d’Etat a retenu qu’« aucun de ces moyens n’est de nature à permettre l’admission du pourvoi ». Et dans son dispositif d’en déduire qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur la demande tendant à voir obtenir le sursis à exécution de la décision.

Une illustration des potentialités du recours en excès de pouvoir

Après un tel coup d’arrêt, on aurait pu croire que la « messe était dite » et qu’il n’y avait plus matière à élever de contestation. C’est mal connaître les possibilités qu’offrent le droit à qui sait l’utiliser.

En effet, à la suite de cette décision le requérant a saisi la CEDH. Et il a eu raison. D’une part sa requête a été transmise dans un délai inférieur à une année, ce qui est déjà une belle performance. D’autre part, elle n’est pas dépourvue d’intérêt.

Comment admettre en effet qu’une décision qui entraîne ici pour le magistrat un changement radical de condition de vie et une mutation de Lyon en région parisienne et qui pose directement la question de l’indépendance des tribunaux judiciaires à travers l’exercice de l’action disciplinaire ne puisse donner lieu à aucun nouvel examen du fond, alors qu’une simple violation des règles de la circulation routière peut justifier l’exercice d’un droit d’appel ?

La saisine sur le fondement de l’exécution de la sanction elle-même constitue un joli « coup » conceptuel. En faisant basculer le débat sur les conséquences de la décision disciplinaire, le Conseil d’Etat s’est retrouvé saisi non plus sur la base d’un pourvoi en cassation mais sur la base d’un recours pour excès de pouvoir.

Il s’agit bien entendu toujours d’un contentieux de l’annulation au sens du droit administratif, mais procéduralement les conséquences sont considérables.

En effet, dans un tel cadre la juridiction administrative n’est plus limitée dans sa saisine par les cas d’ouverture du pourvoi en cassation qui sont très restrictifs. Et surtout, elle peut procéder à une nouvelle instruction de la position prise par l’administration puisqu’elle n’est pas en situation de procéder à un contrôle sur la régularité d’une procédure juridictionnelle mais d’une procédure purement administrative.

La motivation du second arrêt du Conseil d’Etat est d’ailleurs fort différente de la première en ce qu’elle est bien plus étoffée.

La recevabilité du recours pour excès de pouvoir au titre de l’exécution de la décision disciplinaire

Le Conseil a en premier lieu eu à statuer sur la recevabilité de la procédure. Il a admis celle-ci au motif que la contestation de la mise en œuvre d’une mesure disciplinaire concernant un agent public nommé par décret du Président de la République est au nombre des litiges concernant la discipline et relève donc de sa compétence exclusive.

C’est ce paragraphe qui, à notre sens, a justifié la mention de l’arrêt aux Tables du Recueil Lebon, car une telle affirmation est lourde de conséquences pour l’avenir du contentieux disciplinaire de  la magistrature judiciaire. Conceptuellement elle « ouvre » un recours pour excès de pouvoir en sus du pourvoi en cassation et elle « étend » la garantie de comparution devant le Conseil d’Etat pour les litiges relevant de la contestation des sanctions disciplinaires à la mise en œuvre des sanctions disciplinaires.

Elle ramène donc le contentieux de l’exécution des décisions disciplinaires des magistrats du siège (qui ne disposent que de la voie du pourvoi), vers les magistrats du ministère public (qui peuvent contester les décisions prises par le ministre de la justice en matière disciplinaire en élevant un recours pour excès de pouvoir).

Depuis la réforme de la juridiction administrative survenue au cours de l’année 2010, les tribunaux administratifs ont vu leurs compétences s’étendre en matière de gestion des décisions administratives prises pour la gestion des membres du corps judiciaire (primes modulables, évaluations, avancement d’échelon, contentieux de la responsabilité de l’Etat en qualité d’employeur…). Le Conseil d’Etat a conservé les questions de nomination et de discipline à laquelle la délivrance d’avertissements est assimilée. Mais jusqu’où s’étend la notion de discipline ?

Avec cet arrêt, le Conseil d’Etat précise que celle-ci intègre l’exécution matérielle des décisions disciplinaires dans son champ de compétence. Si l’on comprend bien l’intérêt de créer un bloc de compétences, il en résulte qu’un plaideur dans un tel cadre ne doit pas se priver de contester les conditions dans lesquelles une décision disciplinaire s’exécute plutôt que de se contenter de déposer un pourvoi.

Le fait que cet arrêt soit un arrêt de rejet et qu’il soit publié laisse par ailleurs présager que le Conseil d’Etat a pris cette décision qui n’avait pas d’effet contraignant pour l’administration afin d’avertir le ministère de la justice de cette évolution.

Les conséquences de l’admission du recours pour excès de pouvoir

Autrement dit, le Conseil d’Etat étend avec cette décision le champ juridictionnel de son contrôle à des aspects qui pour l’instant ne relevaient d’aucun contentieux défini. Et il l’étend en « ouvrant » les moyens de contestations sur la base du recours pour excès de pouvoir. Il l’organise en faisant tendre le contentieux de l’exécution vers un contentieux du contrôle de l’administration judiciaire et non de la juridiction administrative spécialisée qu’est le Conseil supérieur de la magistrature statuant en qualité d’organe disciplinaire du corps des magistrats du siège.

Et l’on comprend par ailleurs bien pourquoi une telle évolution a lieu, si l’on rapproche cette décision de la saisine de la CEDH. La saisine de cette juridiction porte précisément sur les possibilités offertes à un requérant dans le cadre de la contestation d’une décision disciplinaire qui le frappe.

La République Française pourra se présenter devant la Cour de Strasbourg en indiquant qu’en marge du rejet du pourvoi, les conditions d’exécution d’une mesure disciplinaire prévoyant, comme en l’espèce, un déplacement d’office relèvent d’un contrôle contentieux effectif.

Mais les possibilités de contestations devant la Cour de Strasbourg ne sont pas nécessairement épuisées pour autant avec cet arrêt.

Car il est possible d’assimiler cette décision à une évolution notable de la jurisprudence en la matière. Or, cette évolution de l’analyse peut aussi s’analyser comme un changement du cadre juridique que le requérant ne pouvait pas connaître lorsqu’il a comparu devant le CSM, précisément parce qu’il en est à l’origine. Ou pour le dire autrement, si un nouveau droit à été consacré qui n’existait pas auparavant, c’est qu’en réalité le droit présente un caractère instable voire difficilement intelligible. Ce type de raisonnement a d’ailleurs, dans un tout autre domaine été récemment illustré par la jurisprudence de la CEDH sur le fondement des articles 7 et 9 de la Convention EDH.

Si sur le terrain français le contentieux est tranché, rien ne dit que pour autant, le contentieux devant la CEDH n’amène pas à une appréciation critique du droit applicable à la procédure disciplinaire intéressant les magistrats de l’ordre judiciaire.

Le Conseil constitutionnel, instance de protection, s’oppose au Conseil constitutionnel, instance de validation

La dernière décision du Conseil constitutionnel en matière de « droit au silence disciplinaire » statuant en tant que juridiction tend à faire prévaloir l’expression de principes fondamentaux contre le texte de la loi organique (n°2024-1097, QPC précitée). Mais il n’avait pas fait prévaloir ces principes, lorsqu’il a été saisi de l’examen de  la dernière réforme de la loi organique relative au statut de la magistrature judiciaire.

Il est vrai que dans ce cadre, l’exercice de ses compétences est différent. Mais il n’en reste pas moins vrai que la protection induite par la question prioritaire de constitutionnalité relative au droit au silence a été consécutive à l’introduction d’une procédure contentieuse.

C’est, toute proportion gardée, exactement la même chose qui est en train de se produire au cas d’espèce : le requérant a déposé un pourvoi, un recours devant la CEDH, puis un recours pour excès de pouvoir sur l’exécution de la décision le concernant. Et au moins un de ses recours a eu pour effet de permettre l’expression de nouvelles garanties procédurales.

Comment penser une telle absence de pensée ?

D’où la question, assez terrifiante en vérité, pour peu que l’on en mesure l’enjeu, qui se pose inévitablement , surtout au lendemain d’une dissolution de l’Assemblée nationale : pourquoi l’expression de ces garanties n’est-elle pas déjà le fait de la loi organique  qui est en principe une des principales garanties d’indépendance du corps judiciaire et partant des juridictions de l’ordre judiciaire, gardiennes de la liberté individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution, cela alors même que ce texte est régulièrement réformé ?

La réponse qui s’impose est qu’il n’apparaît pas nécessaire au législateur organique de les y faire figurer.

Visiblement, le statut de la magistrature n’est pas pensé comme un droit articulé autour de l’expression d’un corpus juridique cohérent visant à encadrer l’exercice des contestations des décisions disciplinaires qui frappent les magistrats judiciaires. Ce qui revient à dire que l’exercice du pouvoir disciplinaire n’est pas accessible à une procédure de contestation « intégralement » équitable au sens des dispositions de l’article 6 de la Convention EDH ,volet civil, ni au sens des principes généraux dégagés par le Conseil constitutionnel pour le respect des droits de la défense.

Le droit applicable à la magistrature judiciaire peut-il ne pas garantir de son indépendance ?

Ce qui, on en conviendra, et quoi qu’on pense des magistrats de l’ordre judiciaire en général et de l’action de certains d’entre eux en particulier, n’a rien de rassurant. Car un pouvoir disciplinaire peu contrôlable procéduralement pourrait constituer un « bras armé » pour mettre au pas la magistrature dans son ensemble, ou certains de ses éléments dont l’action ne plairait pas à d’autres autorités.

D’où l’autre question, non moins inquiétante qui suit la précédente : dès lors que l’expression de ces garanties ne figure pas dans un corpus cohérent et accessible, combien de temps l’ordre juridique interne pourra-t-il maintenir une telle absence d’expression sans encourir des sanctions de plus en plus fréquentes des juridictions administratives comme en l’espèce, du Conseil constitutionnel, comme il y a un mois, ou de la CEDH comme cela pourrait advenir dans un futur proche ?

Si l’imaginaire politique français est sur ce terrain resté bloqué sur des idées très peu favorables à une procédure plus équilibrée en matière de discipline des magistrats, de nombreux autres pays d’Europe ont choisi des options procédurales différentes. Et ceux qui ne l’ont pas fait (et encore une fois, toutes proportions gardées…) ont parfois été sanctionnées par la Cour européenne des droits de l’Homme, voire par la Cour de justice de l’Union européenne (cf par exemple, Baka c Hongrie, CEDH, 23 juin 2016, n°001-164530 ; CJUE, 15 juillet 2021, aff C-791/19 à propos de la réforme de la justice en Pologne).

Quel Parlement et quelle administration pour conduire quelle réforme ?

Mais quel type de majorité parlementaire et quelle administration judiciaire pourraient mener à bien un tel chantier dans les mois qui viennent ?

Cette dernière interrogation est loin d’être anodine dans la mesure, ou dès maintenant des problèmes très pratiques posés par la réforme de la loi organique promulguée au mois de novembre 2023 se posent concrètement.

Le nombre de réformes à faire augmente. A la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 26 juin 2024, la réforme de la loi organique devra être prochainement inscrite à l’ordre du jour des assemblées parlementaires puisque l’abrogation de l’absence de droit au silence, si on peut l’exprimer ainsi , devra prendre fin au plus tard au 1° juillet 2025.

Sur un autre plan juridique, il en va de même des dispositions décrétales relatives à l’encadrement du statut des « lanceurs d’alertes ». Ces magistrats ont vocation à pouvoir saisir le « collège de déontologie du corps judiciaire » institué en 2016. La loi organique du 20 novembre 2023 a créé en ce sens un nouvel alinéa de l’article 10-2 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 . Elle a ensuite renvoyé la mise en œuvre concrète de la disposition à l’édiction d’un décret d’application (article 10-2, IV).

Cela fait maintenant plus de six mois que la loi a été promulguée et le décret n’a pas été pris. Comment admettre qu’un droit nouveau visant à protéger magistrats et justiciables de situations inacceptables et susceptibles de faire l’objet d’une alerte ne connaisse pas de décret d’application dans le semestre qui suit sa création ?

Enfin, comment ne pas voir dans le dernier rapport du Conseil supérieur de la magistrature un appel à garantir l’état de droit au sein de la République notamment pour ce qui relève du fonctionnement de la justice et l’indépendance des tribunaux ? (cf le Rapport d’activité pour l’année 2023) ?

La réforme du statut de la magistrature n’est-elle qu’une question de temps ?

Il ne reste pas plus d’une dizaine de dispositions qui sont inchangées depuis la promulgation de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Et cependant le texte continue d’être déséquilibré. Le statut de la magistrature ne constitue en rien un texte exprimant dans son contenu des garanties ou des principes généraux visant à assurer l’indépendance des tribunaux ce qui est en réalité très paradoxal.

Imagine-t-on un code de déontologie médicale qui ne poserait pas comme principe fondamental le respect de la santé du patient ? Or, la bonne santé du droit passe aussi par l’indépendance des tribunaux tant sur le plan théorique que sur le plan pratique.

La définition des charges de travail des magistrats non spécialisés est laissée à l’application des dispositions du code de l’organisation judiciaire. Certaines des dispositions de ce texte ont été d’ailleurs élevées au rang de dispositions organiques, démontrant ainsi que l’organisation du travail juridictionnel devraient bien relever des garanties d’indépendance et pas seulement de l’administration des tribunaux.

Les décisions de justice visant à voir réformer l’état de la procédure disciplinaire s’additionnent depuis peu. L’horloge politique continue elle aussi de tourner et ses aiguilles penchent de plus en plus vers des partis qui manifestent envers l’autorité judiciaires des idées bien arrêtées. C’est parfaitement leur droit au demeurant. Mais qui ne voudrait pas d’une justice indépendante dans un état démocratique ?

Dès lors, comment ne pas concevoir d’édicter un cadre juridique qui permette d’assurer cette indépendance ?

Emmanuel Poinas,

vice-président du tribunal de première instance de Nouméa,

délégué général du Syndicat CFDT-Magistrats