Que reste-t-il du Conseil d’État napoléonien ?

Le Conseil d’État a incontestablement joué un rôle central dans l’œuvre napoléonienne. Dès après le coup d’État du 18 brumaire, le grand théoricien de son temps en matière constitutionnelle, Sieyès, proposa d’introduire un Conseil d’État dans les nouvelles institutions. Bonaparte s’empara de cette idée qui allait mettre un terme à la période « sans Conseil » – c’est-à-dire sans que l’autorité gouvernementale soit accompagnée d’un organisme administratif permanent, spécialisé et susceptible d’être consulté à tout moment – qu’avait été la Révolution. Des débats sur la forme, le caractère et le rôle qui devaient lui être donnés s’ensuivirent jusqu’à ce que le Premier consul, désireux d’en finir, soumette brusquement aux commissions créées par la loi du 19 brumaire le texte de la Constitution de l’an VIII, adopté tel quel le 13 décembre 1799 et ratifié par plébiscite quelques semaines plus tard.

Le Conseil d’État renaissait. Il n’était pas ressuscité à l’identique de ce qu’il avait été auparavant – les historiens ont de toute façon bien montré que de Philippe Le Long à Louis XVI, le « Conseil », quel que soit son nom, n’a cessé de se transformer au gré des évolutions de l’État monarchique – mais plutôt recréé comme le sont, dans la croyance hindouiste, les morts réincarnés en d’autres formes de vie.

La Constitution du 22 frimaire chargeait le Conseil d’État, « sous la direction des consuls », de rédiger les projets de loi, défendre ces projets devant le Corps législatif, rédiger les règlements d’administration publique et « résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative ». Son article 41 précisait par ailleurs que les conseillers d’État seraient nommés et révoqués à volonté par le Premier consul.

Le Conseil d’État fut, dès l’origine, organisé en sections – finances, législation, guerre, marine et intérieur ; ses quarante premiers membres, parents de Napoléon, généraux, amiraux, anciens conventionnels, savants ou acteurs du coup d’État de brumaire, avaient tous le « grade » de conseiller d’État, ceux d’auditeur et de maître des requêtes n’ayant été respectivement créés qu’en 1803 et 1806 ; Bonaparte, Premier consul puis Empereur, le présidait. Aussi en fit-il, dans la pratique, un organe incontournable de son gouvernement : c’est au Conseil d’État que furent rédigés les grands codes dont nous avons hérité, au premier rang desquels figure le Code civil ; c’est parmi les membres du Conseil d’État que Napoléon choisit ses ministres, ses ambassadeurs, ses préfets, ses administrateurs, tous les hommes – les temps ont de ce point de vue changé – qui dirigèrent le pays sous ses ordres pendant quinze ans. C’est en d’autres termes au Conseil d’État, comme il le dit un jour à Roederer en lui suggérant de refuser sa nomination au Sénat, que de grandes choses étaient à faire.