Est-ce bientôt la fin du « roi dollar » ?

La mission d’information sur le contrôle des exportations d’armement a été initiée en début de législature. Elle a pour présidente Isabelle Rauch (LaREM, Moselle), et pour rapporteurs Michèle Tabarot (LR, Alpes-Maritimes) et Jacques Maire (LaREM, Hauts-de-Seine). Le 18 novembre 2020, ces derniers ont présenté ensemble leurs constatations et propositions, qui visent à accroître l’information et le rôle du parlement sur ce sujet international, politique, stratégique et d’accès restreint.

La production d’armement coûte cher, et notre seule défense n’en consomme pas suffisamment pour financer totalement cette industrie. Dès lors, l’export s’impose pour amortir les investissements de ce secteur souverain et le pérenniser.

Commerce d’armement : des concurrents de plus en plus offensifs

Les résultats économiques sont quantifiables : 8,3 milliards d’euros de chiffre d’affaires en 2019, 200 000 emplois et la matérialisation de partenariats à balance positive. La dépendance à l’exportation de notre industrie de défense est de l’ordre de 25 %. Notre pays est le troisième exportateur d’armement de la planète. Sa place lui est cependant disputée. Les États-Unis, principaux exportateurs mondial, avec 36 % de parts de marché, exercent un contrôle fort et maîtrisent des clients captifs, dont quelques-uns européens. La Russie et la Chine, l’Israël, et la Turquie améliorent leurs capacités de production. La concurrence se durcit, notamment avec les fabricants issus de pays moins régulés. Aujourd’hui, les Chinois et les Russes gagnent des parts de marché. La compétition rend nos entreprises vulnérables. Elles doivent surmonter des obstacles : contrôle rigoureux, accès au financement restreint, recrutement de plus en plus pointu. Il semble inopportun de leur imposer des contraintes supplémentaires. La durée des contrôles pratiqués en France leur fait déjà parfois perdre des contrats qui auraient pu être autorisés, mais il est hors de question d’accepter une concurrence réglementaire par le bas. L’objectif à atteindre serait d’imposer les mêmes règles exigeantes à tous et d’encadrer ainsi une concurrence équitable, en commençant par l’Europe. Seulement la gageure n’est pas aisée. Prenons un député dans un pays de l’Union qui ne vend pas d’armes. L’élu pourra légitimement se demander pourquoi prendre un risque de réputation ou de dérapage pour un armement vendu par un autre membre de l’UE sur un théâtre d’opérations qui ne le concerne pas. Ce partage de politique et de souveraineté ne se conçoit qu’avec des partenaires qui en acceptent collectivement les dangers. Pour l’Europe, l’autonomie de la défense passe par une coopération de ses industries encore loin d’être acquise et par un risque assumé.

Les exportations d’armement aident la politique étrangère de la France. Elles affirment notre autonomie stratégique en suivant une logique militaire qui a longtemps fait consensus. Mais d’un conflit à un autre, l’opinion s’émeut que nos acheteurs puissent utiliser leurs armes contre nos alliés (Irak) ou viser des civils (Yémen). Alors, les décisions de vente d’armes sont contestées.

Exportations d’armement : quels risques ?

Les exportations d’armement ne sont pas dénuées de risques. Le premier est politique. Nos autorités sont fréquemment interpellées à propos du respect par la France de ses engagements internationaux. Auteurs de ces interpellations, les ONG. dénoncent des transferts d’armes « irresponsables et illicites », et recherchent des preuves directement dans les zones de combat. Les éléments récoltés ont généralement vocation à alimenter des contentieux futurs. Avec un téléphone portable, chacun peut géolocaliser une agression, une infraction, voir un crime de façon instantanée. Un gouvernement interrogé par des militants anti-armement très documentés a souvent le réflexe maladroit de se réfugier derrière le secret défense pour ne pas s’expliquer. Les ONG, elles, occupent l’espace médiatique et s’imposent sans difficulté dans le débat public. Il en va ainsi de l’enquête publiée par Disclose (avril 2019) qui s’appuyait sur une note confidentielle fuitée de la direction du Renseignement militaire et révélait la présence de matériel français au Yémen.

L’autre risque est juridique. Le cadre juridique international est récent. 2009?pour la position commune de l’Union européenne, et 2013?pour le Traité sur le commerce des armes. Les États ont souscrit à des textes (France incluse) dont ils pensaient qu’ils n’étaient pas d’applicabilité directe et qu’ils ne créaient pas de droit pour les tiers. Or, l’interprétation des juges semble dessiner un autre avenir. Aujourd’hui monte en puissance une judiciarisation des contrôles à l’exportation. Auparavant, la plupart des jugements rendus par les tribunaux administratifs portaient sur les recours des industriels contre les décisions de refus de licence. Désormais, à l’inverse, les ONG attaquent les décisions d’octroi de licence à l’appui du traité sur le commerce des armes et de la position commune de l’UE.

En France, ce type de tentative a sans doute peu de chances de prospérer dans l’état actuel de la jurisprudence du Conseil d’État. Toutefois, chez nos voisins, des juridictions ont déjà prononcé des suspensions de licence en réponse à des demandes d’ONG. À long terme, le risque que la responsabilité pénale des industriels soit engagée n’est pas exclu. Il reste réduit pour l’instant, mais il faut cesser de penser qu’une licence accordée exonère de toute incrimination.

Le paradoxe tragique serait de voir des armes françaises retournées contre nos soldats. La France dispose à elle toute seule de 95 % de ce qui fait un armement moderne, du satellite au sous-marin en passant par la chasse aérienne et les missiles. Les matériels qui posent le plus de problèmes en terme de polémiques, d’atteintes aux droits de l’homme ou aux au droits humanitaires ne sont pas en général les gros systèmes. C’est le petit calibre. Notre industrie n’en produit presque plus. C’est l’armement terrestre léger qui est éventuellement détourné à des fins de répression de la population civile. De la même façon, les biens à double usage, aussi nommés technologie duale (c’est-à-dire d’utilité civile ou militaire), deviennent très attentatoires aux droits de l’homme entre de mauvaises mains. Ces équipements sont vecteurs de risques élevés alors qu’ils ne présentent pas de valeur industrielle ni stratégique. Un contrôle renforcé de leurs exportations semble indispensable. Qui plus est, susceptibles d’arriver indirectement chez des ennemis, leur vente devrait obligatoirement être astreinte à une clause de non réexportation.

Comparaison à l’international

Les Européens obéissent à des règles communes : position de 2008?encadrant les exportations d’armements et traité sur le commerce des armes de 2013. Mais chacun organise le contrôle des exportations d’armement comme il l’entend :

• en Suède, le Parlement a un conseil de contrôle des exportations qui est saisi des dossiers sensibles avec un pouvoir quasi décisionnel,

• aux Pays-Bas, le Parlement reçoit une information détaillée constante pour estimer la légalité et l’opportunité des exportations d’armes,

• en Allemagne, le débat sur les ventes d’armes est central avec des rapports intermédiaires,

• la Grande-Bretagne est quant à elle très en avance avec un comité parlementaire dédié, un rapport annuel, des rapports intermédiaires et un contre rapport,

• en Italie, un rapport précis est remis au Parlement,

• aux États-Unis, le Congrès reçoit une notification de toutes les licences au-delà d’un certain seuil.

En France, le contrôle des exportations d’armement a pour objectif de vérifier la juste pondération des motifs pour chaque demande. En particulier, il surveille le respect de nos engagements. Principe de base, les ventes d’armes sont interdites sauf autorisation délivrée par l’État. Les demandes de licences font l’objet d’une instruction interministérielle organisée par la Commission interministérielle pour l’exportation des matériels de guerre (CIEEMG), auprès du Premier ministre. Elle est présidée par le Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Le traitement des dossiers simples est automatisé, celui des plus complexes finit parfois dans le bureau du Premier ministre. Le contrôle peut imposer des conditions à l’export, suspendre ou abroger des licences. Enfin, il permet d’imposer aux industriels de bien suivre leurs autorisations.

Le secret défense couvre les délibérations de la commission in terministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG), et seul l’État a le pouvoir de revenir sur sa méthode d’examen. Il est donc juge et partie du contrôle des exportations d’armes. C’est un sujet de polémique notamment au sein de l’Europe. Les pays membres apprécieraient de trouver chez nos parlementaires des interlocuteurs dotés d’un minimum de pouvoir s’agissant des questions d’exportation d’armes. La recherche d’autonomie stratégique de notre État ne devrait pas être l’unique moteur qui commande l’octroi de licence. Nos décisions n’ont pas à mettre en danger nos alliés ou nos forces en opération.

Une délégation parlementaire pourrait interroger le gouvernement dans le respect de la confidentialité. Ce principe a déjà bien fonctionné dans d’autres domaines tabous. Il a donné naissance à la délégation au renseignement, à la commission nationale d’écoutes téléphoniques ou encore à la commission de déclassification du secret défense. Confidentialité et contrôle ne sont pas incompatibles ; c’est une question d’arbitrage équilibré.

Le débat public s’en trouverait grandi. Aujourd’hui, les contestations sur les ventes d’armes à l’Assemblée sont portées par des députés qui, en réalité, se font interprètes des ONG. Le ministre n’a pas les moyens (ou l’envie) de répondre. Entre l’État et les ONG, existe un espace où le Parlement peut jouer un véritable rôle de garant de la politique d’exportation. Les pays qui appliquent des contrôles parlementaires plus développés font partie des plus gros exportateurs d’armes au monde. L’existence d’un débat public transparent renforce l’acceptation des exportations.

Que faire ?

À propos de technologie duale, les algorithmes informatisés permettent par exemple de réaliser un ciblage marketing de la population sur tout type de critère. Imaginez alors si le paramètre choisi est l’opinion politique… Cela implique qu’une PME qui édite un logiciel de gestion de la relation client ou de marketing en ligne peut très vite diversifier son produit vers des applications sensibles. Cette situation paraît très dangereuse et en-dehors du contrôle des autorités. Ces programmes ne passent pas par la DGA comme ceux conçus par les fournisseurs déclarés des forces armées. Une liste noire régulièrement mise à jour des éditeurs indélicats et des clients sans scrupule résoudrait en partie le problème. Les accords de Wassenaar (1995, Pays-Bas) établissent un cadre international essentiel sur les biens à double usage. Mais attendu la lenteur de mise à jour des listes de technologies contrôlées, notre pays a intérêt à se montrer très actif dans leur surveillance. L’Europe a décidé d’une liste additionnelle soumise à contrôle. Un accord de principe a été trouvé entre le Conseil et le Parlement européen le 9?novembre 2020. Mais rien ne nous empêche de tenir une liste nationale complémentaire.

Il serait envisageable de rapprocher le contrôle des armes et celui des biens à double usage sans les fusionner, ces derniers se retrouvant de plus en plus souvent ensemble sur un même équipement. Notre administration manque d’une vision transversale sur les exportations de matériel sensible.

La plupart des controverses surgissent a posteriori. Il faut renforcer les clauses des contrats d’armement dans la durée, notamment après la vente. Ce type de sécurité se heurte à la souveraineté des pays acheteurs. Une fois livrés, les États sont libres d’utiliser leurs armes à leur guise. Les Français ne disposent pas, comme les Américains, de systèmes de contrôle intrusifs auprès de leurs clients. Néanmoins, ils peuvent leur demander de se conformer aux obligations de droit international. Dans cette optique, le renforcement de la coopération structurelle est la voie la plus prometteuse (accueil d’élèves étrangers dans nos écoles militaires, placement de conseillers militaires français auprès d’administrations étrangères).

La France est en retard sur l’information du Parlement. Le rapport annuel ne suffit pas et manque de détails significatifs. Des rapports intermédiaires et une base de données en ligne actualisée amélioreraient également la vision du Parlement. Il n’est cependant pas question non plus d’intégrer les députés et les sénateurs dans un processus d’autorisation qui les rendrait coresponsable de décisions qui leur échappent (éventualité inconstitutionnelle). La discrétion implicite à cette mission nécessite un format de contrôle impliquant un nombre de parlementaires limités. Un décret inscrit dans le Code de la défense pourrait donner une base juridique à un canal d’échange d’informations non classifiées entre l’exécutif et les assemblées. Une commission bicamérale restreinte rassemblant majorité et opposition, des commissions défense et affaires étrangères pourraient émettre des recommandations confidentielles au gouvernement et rédiger un rapport public.

Les 35 propositions de la mission d’information sur le contrôle des exportations d’armement

Proposition n° 1 : Charger la DGA et le SBDU d’une mission de sensibilisation en matière de droits humains envers les entreprises exportatrices d’armements et de biens à double usage, en tenant compte des risques liés à leur responsabilité pénale.

Proposition n° 2 : Renforcer le contrôle des exportations sur les armes de petit calibre et les véhicules blindés légers pour lesquels le risque de détournement est plus important.

Proposition n° 3 : Dans le cadre de la CIEEMG, renforcer l’évaluation de l’impact d’une opération d’exportation sur l’autonomie d’un programme stratégique (amortissement, effort de R & D, impact budgétaire pour la France…).

Proposition n° 4 : Créer une liste nationale des biens à double usage complémentaire des listes internationales et européennes.

Proposition n° 5 : Unifier le contrôle effectué sur les exportations de matériels de maintien de l’ordre au sein de la CIBDU afin de créer un guichet administratif unique pour les entreprises actuellement concernées par les différents règlements européens.

Proposition n° 6 : Renforcer et mutualiser l’expertise technique pour l’ensemble des technologies sensibles des biens à double usage, en élargissant le rôle de la DGA dans ce domaine.

Proposition n° 7 : Sur le modèle des États-Unis, instaurer pour les biens à double usage un contrôle par client en publiant une liste d’entités soumises à contrôle renforcé.

Proposition n° 8 : Poser le principe que l’exportation d’armes de petit calibre fasse systématiquement l’objet d’une clause de non-réexportation.

Proposition n° 9 : Élargir le contrôle de la destination finale des armements vendus à l’identification du destinataire final.

Proposition n° 10 : Dans le cadre d’un dialogue politique, demander dès le début des négociations des engagements de principe du client pour garantir un usage légitime des équipements, même en l’absence de contrôle dans le contrat.

Proposition n° 11 : Dans le cadre des partenariats stratégiques, proposer aux États clients des formations au respect du cadre juridique international dès lors qu’un risque est identifié.

Proposition n° 12 : Étudier les potentialités de conclusion de contrats de partenariat gouvernemental avec des partenaires hors Union européenne en vue de renforcer notre capacité de contrôle.

Proposition n° 13 : Engager une étude sur la réorientation de la politique d’exportation de la France pour les matériels de surveillance et d’interception.

Proposition n° 14 : Sur le modèle des grands programmes d’armement européens, développer de nouveaux schémas de coopération avec certains États membres de l’UE.

Proposition n° 15 : Sur le modèle du nouvel accord franco-allemand, négocier un accord sur des règles d’exportation communes avec les six pays de la Letter Of Intent (LoI) et à l’échelle de l’UE pour les projets éligibles au FEDEF.

Proposition n° 16 : Initier un dialogue interparlementaire sur les enjeux d’exportations d’armes, notamment dans le cadre de l’assemblée parlementaire franco-allemande. Envisager par la suite de l’élargir aux pays de la Letter of Intent.

Proposition n° 17 : Encourager la création, à l’échelle européenne, de filières industrielles « ITAR-free » pour les grands programmes d’armement européens.

Proposition n° 18 : Redéfinir le périmètre du secret de la défense nationale afin de permettre une meilleure conciliation entre protection de notre souveraineté et accès à l’information.

Proposition n° 19 : Maintenir le caractère mixte du rapport annuel au Parlement, comprenant un volet soutien à l’exportation et un volet consacré au contrôle qui doit néanmoins être sensiblement développé.

Proposition n° 20 : Inclure, dans le prochain rapport au Parlement sur les exportations d’armement, des informations sur la répartition géographique des refus de licences, sur le modèle du rapport 2017.

Proposition n° 21 : S’assurer que le rapport au Parlement soit toujours au niveau de l’information la plus précise contenue dans les rapports destinés à des organisations internationales.

Proposition n° 22 : Inciter le SGDSN à dévoiler dans le rapport annuel au Parlement les éléments non sensibles des directives de haut niveau.

Proposition n° 23 : Intégrer dans le rapport annuel au Parlement l’identité des bénéficiaires des livraisons au sein de l’État client ainsi que l’utilisation finale déclarée des équipements.

Proposition n° 24 : Inclure dans le rapport annuel au Parlement des informations sur les licences modifiées, suspendues et abrogées.

Proposition n° 25 : Créer, sur le modèle de ce qui existe au Royaume-Uni, un rapport commun à l’exportation des matériels de guerre et des biens à double usage.

Proposition n° 26 : Initier, avec le soutien du SEAE, des échanges parlementaires sur les rapports aux parlements nationaux dans l’objectif d’une plus grande convergence européenne des mesures de transparence et de l’accès aux informations.

Proposition n° 27 : Instaurer un rapport au Parlement sur une base trimestrielle ou semestrielle ainsi qu’une base de données en ligne permettant d’avoir accès à des données statistiques actualisées.

Proposition n° 28 : Donner au Parlement les moyens de vérifier que le processus d’examen des demandes de licences permet une juste analyse des différents critères qui interviennent dans les décisions relatives aux exportations d’armement.

Proposition n° 29 : Donner au Parlement les moyens d’appréhender l’ensemble des déterminants des exportations d’armement.

Proposition n° 30 : Instituer une délégation parlementaire au contrôle des exportations d’armement et de biens à double usage, bicamérale et en format restreint.

Proposition n° 31 : Constituer, sur instruction des deux assemblées, une commission de travail, si possible bicamérale, afin d’assurer un premier suivi des exportations permettant d’enrichir le débat sur le rapport au Parlement en 2021 et de préparer le dispositif institutionnel qui sera retenu.

Proposition n° 32 : Donner, dans une première phase, une base juridique réglementaire à l’accès aux informations de la délégation parlementaire.

Proposition n° 33 : La délégation parlementaire au contrôle des exportations d’armement :

• exercerait un contrôle a posteriori sur certaines demandes d’exportation d’armement et de biens à double usage faisant l’objet d’un examen en CIEEMG et en CIBDU ;

• devrait pouvoir demander à consulter les licences d’exportation, les demandes ayant fait l’objet d’un refus explicite ou implicite ou d’un retrait de l’instruction, les avis rendus par la CIEEMG, les directives de haut niveau du SGDSN et de la CIBDU, les procès-verbaux des contrôles transmis au CMCAP et, le cas échéant, les rapports des inspections compétentes dans ce domaine ;

• procéderait à des auditions des membres du gouvernement et de la haute administration concernés ou de leurs représentants sur une base trimestrielle ;

• pourrait transmettre au gouvernement des observations et des recommandations qui resteraient confidentielles ;

• publierait un rapport d’activité annuel assorti de commentaires sur le rapport annuel au Parlement et de recommandations à caractère général.

Proposition n° 34 : Valoriser et enrichir le débat sur le rapport annuel au Parlement en prévoyant :

• à cette occasion, que le rapport annuel d’activité de la délégation parlementaire au contrôle des exportations d’armement soit présenté devant les commissions en charge des questions de défense et d’affaires étrangères ;

• à terme, qu’un débat en séance publique soit instauré.

Proposition n° 35 : Institutionnaliser une journée d’études permettant un débat sur les exportations d’armement avec l’ensemble des parties prenantes publiques et privées.

C2M