Etude annuelle du Conseil d’État : « Simplification et qualité du droit »

L’institution de la place du Palais Royal a rendu sa troisième étude en 25 ans sur la lourdeur de « la norme en France ». Le constat dressé en 1991 est toujours d’actualité : « Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu’une oreille distraite ». Le Conseil d’État (CE) a présenté 27 propositions « pour une nouvelle éthique ».

Au total, « le choc de simplification » de François Hollande a engendré 600 nouvelles mesures. Elles concernent les entreprises et les particuliers dans les formalités administratives du quotidien. Même si, sur le site internet « simplification.modernisation.gouv.fr », spécialement dédié au « choc », le gouvernement précise : « À l’instar d’autres grands pays – Grande-Bretagne et Allemagne par exemple – la France s’attaque donc à tous les freins, à tous les obstacles (…) », le chef de l’État semble avoir mis de côté la simplification législative. Il y a bien eu une tentative avec le Code du travail et la commission Badinter, mais beaucoup de professionnels observent que les principes qui y sont dégagés sont si larges qu’ils renvoient obligatoirement à des lois complémentaires ou à une libre interprétation du juge.

C’est justement à cette question de la prolifération du droit que l’étude annuelle du CE s’est attaquée cette année. Tout en reconnaissant qu’il y a eu des tentatives, le document considère que les mesures prises depuis 10 ans n’ont pas suivi une méthode bien identifiée ou officiellement consacrée  regrettant que les circulaires se soient accumulées. Le CE ajoute : « la communication destinée à promouvoir la simplification est souvent excessive par rapport à la réalité des mesures et à leur impact ».

L’institution, qui a aussi un rôle de conseiller du gouvernement, précise que paradoxalement, la volonté de simplification peut parfois avoir l’effet inverse et accroître la complexité, l’instabilité ou l’obscurité de la norme.

Changer de culture normative

C’est la troisième fois que le CE consacre une étude à ce thème de la simplification du droit. Et rien ne change bien au contraire. En 1991, déjà, l’institution de la place du Palais Royal avait sorti un document intitulé « De la sécurité juridique ». Il mettait en évidence le fait que la complexification des normes les rendait moins claires à leur destinataire. En 2006, une deuxième étude proposait plusieurs mesures pour enrayer ce phénomène. Après cela, les études d’impact ont été imposées par la révision constitutionnelle de 2008. Cette obligation d’évaluation préalable des projets de loi « n’a pas permis d’enrayer la dégradation de la qualité du droit » juge le CE. Pour la juridiction administrative suprême, « un changement profond de culture normative » est urgent.

Cette complexification trouverait ces origines juridiques dans une exigence renforcée au niveau constitutionnel et conventionnel et dans un phénomène d’auto-alimentation de la production normative. Mais aussi des raisons sociétales (accélération du progrès technique, ouverture des frontières, attente sociale de protection contre certains risques), politiques et médiatiques. Le document explique également que « l’attachement au droit dans notre pays », « la raréfaction des ressources budgétaires permettant de mobiliser d’autres moyens » et « l’instantanéité de la réponse qu’elle offre en apparence face à une difficulté et des traces durables qu’elle laisse pour attester d’une action entreprise ». (…)

Victor Bretonnier

Retrouvez les 27 propositons du Conseil d'Etat et  la suite de cet article dans le Journal Spécial des Sociétés n° 83 du Journal Spécial des Sociétés

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