Installation du Premier président de la Cour d’appel d’Aix-en-Provence

Par un arrêt du 27 septembre 2017¹, le Conseil d’État a transmis une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative au statut du ministère public au Conseil constitutionnel à la demande d’une organisation professionnelle du ministère de la Justice². Si l’organisation syndicale, qui a articulé ce contentieux, a légitimement revendiqué cette décision comme une première victoire³, la question du succès au fond de ce volet de la procédure apparaît à ce jour hasardeux, si le Conseil constitutionnel entend se montrer fidèle à ses propres précédents.

Mais, comme c’est souvent le cas avec les « grands » arrêts, un rejet peut être la source d’une évolution future.

La question pourrait bien dès lors ne pas être de savoir si le Conseil constitutionnel va accepter la question, ce qui constituerait un improbable « grand soir » du statut de la magistrature, mais sûrement, dans quels termes l’ouverture d’un futur débat relatif au statut du ministère public pourrait être posée. La situation caractériserait alors plutôt un « petit matin » propice aux délices que l’on sait.

 RAPPEL DES FAITS ET DE LA PROCÉDURE

La demande de l’USM

L’Union syndicale des magistrats (USM), premier syndicat de la profession au regard des scrutins de représentativité du corps judiciaire⁴, a saisi à l’origine le Conseil d’Etat d’un recours portant sur le décret réformant l’organisation du ministère de la Justice paru le 27 avril 2017⁵.

Les termes exacts de la requête initiale, et la réponse du ministère de la Justice devant le Conseil d’État, sont bien entendu à ce jour encore inconnus.

La question prioritaire de constitutionnalité porte sur les dispositions de l’article 5 de la loi organique portant statut de la magistrature.

Ce texte est le suivant : "Les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice. à l’audience, leur parole est libre." 

La réponse du Conseil d’État

Après avoir constaté que l’article 5 du statut de la magistrature n’a jamais été soumis au contrôle de constitutionnalité, le Conseil d’Etat a considéré que la question de sa conformité aux principes de séparation des pouvoirs garantis par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et de l’indépendance de l’autorité judiciaire telle qu’elle est définie par l’article 64 de la Constitution présentait un caractère sérieux.

En foi de quoi le Conseil d’Etat a saisi le Conseil constitutionnel qui a donc trois mois à compter du 27 septembre 2017 pour se prononcer.

 LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL N’A-T-IL PAS DÉJÀ STATUÉ ?

L’article 5 de la loi organique un « fondement originel »

Il serait trop long ici de revenir sur l’ensemble des turpitudes qui ont immédiatement suivi l’avènement de la Constitution du 4 octobre 1958.

Il suffit pour les besoins de notre raisonnement de retenir que, conformément à une disposition provisoire édictée à l’époque, un certain nombre de règles qui devaient relever normalement du contrôle de constitutionnalité n’ont pas été soumises au Conseil constitutionnel dans la mesure où à l’heure de leur promulgation celui-ci n’était pas intégralement composé⁶.

L’absence de déclaration de constitutionnalité est d’ailleurs clairement visée dans le corps même de l’ordonnance du 22 octobre 1958 qui ne porte pas mention du passage au Conseil constitutionnel ; soutenir que l’article 5 du statut de la magistrature n’a jamais fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité est donc parfaitement fondé⁷.

Cependant, du point de vue du fond du droit abordé, il est possible de s’interroger sur l’intérêt réel de la contestation.

En effet, si la question du statut du ministère public présent à l’audience n’a jamais été évoquée devant le Conseil constitutionnel (elle a en revanche pu l’être devant la Cour européenne des droits de l’homme, ou devant le Conseil supérieur de la magistrature, cf. la note 8), tel n’est pas le cas du statut, quasi identique des magistrats affectés en administration centrale qui sont eux aussi membres du ministère public⁹.

L’article 43 de la loi organique, exemple de validation de l’article 5 ?

Au cours d’une des nombreuses révisions du statut de la magistrature survenues depuis 1958, le Conseil constitutionnel a eu à examiner en 1979 une nouvelle version de l’actuel article 43 de l’ordonnance portant statut de la magistrature.

Le Conseil constitutionnel a eu alors à se pencher sur les implications disciplinaires du principe de soumission hiérarchique applicable aux magistrats affectés en administration centrale.

Sur le rapport de Louis Joxe, le Conseil constitutionnel a validé la disposition de la loi organique consistant à considérer que la faute disciplinaire qui peut être reprochée à un magistrat « s’apprécie pour un membre du parquet ou un magistrat du cadre de l’administration centrale du ministère de la Justice compte tenu des obligations qui découlent de sa subordination hiérarchique¹⁰ ».

Plus près de nous, l’article 32 de la loi 2016-732 du 28 juillet 2016 dont le texte a expressément étendu le cadre de la soumission hiérarchique à l’ensemble des magistrats membres de l’inspection de la justice n’a pas non plus fait l’objet de réserves relatives à sa conformité à la Constitution¹¹.

Comment dans ces conditions imaginer que l’article 5 qui pose le même principe au sein des juridictions de l’ordre judiciaire, et qui figure au sein du même texte de loi puisse être sérieusement remis en cause par le Conseil constitutionnel ?

Un changement radical d’interprétation apparaît juridiquement impossible

Un brutal changement de jurisprudence du Conseil constitutionnel apparaît hautement improbable.

Tout d’abord, le Conseil constitutionnel, a reconnu l’intelligibilité des normes juridiques comme un principe constitutionnel¹².

Revenir complètement sur sa propre jurisprudence sans avoir annoncé auparavant qu’il conviendrait de préparer le terrain juridique ne serait pas cohérent par rapport à sa propre interprétation de la Constitution.

Ensuite, même s’il assortissait l’obligation faite au gouvernement de procéder à une révision constitutionnelle de délais suffisants, les conséquences en termes de légitimité du ministère public dans la conduite des actes de poursuite et de direction d’enquête au quotidien seraient considérables.

Elle ouvrirait une véritable brèche dans la continuité de l’Etat at donnant naissance à une discussion non plus juridique, mais bien politique.

Le Conseil d’Etat a saisi le Conseil constitutionnel d’une difficulté tenant à l’interprétation de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et à la séparation des pouvoirs.

Toute la question sera de savoir en quoi le texte de l’article 5 serait de nature à porter atteinte à la séparation des pouvoirs, telle est qu’elle pratiquée au sein de la République française, et en quoi le texte de l’article 5 pourrait être contraire à l’article 16 de la Déclaration.

DE QUOI « L’INDEPENDANCE » EST-ELLE LE NOM EN MATIERE JUDICIAIRE ?

De quoi parle l’article 5 du statutde la magistrature ?

L’article 5 contient deux expressions distinctes du principe de soumission hiérarchique, et une référence spécifique à la liberté de parole des membres du ministère public à l’audience.

Cette dernière disposition, qui est une manifestation du pouvoir propre du représentant de l’accusation présent à l’audience de présenter les réquisitions qu’il convient, ne peut logiquement être qualifiée d’atteinte au principe de séparation des pouvoirs. En effet, elle constitue précisément une manifestation « positive » de ce principe de séparation des pouvoirs, tant du corps judiciaire à l’égard du pouvoir exécutif qu’au sein du pouvoir juridictionnel lui-même.

Ce texte affirme que le magistrat du ministère public ne peut voir sa responsabilité professionnelle mise en cause, ni a fortiori être déplacé en raison du contenu des réquisitions qu’il a prises à l’audience, dès lors que celles-ci sont prises conformément à la procédure et ne sont pas injurieuses ou diffamatoires¹³.

La difficulté ne peut donc porter que sur l’expression du principe de soumission hiérarchique.

L’indépendance n’est pas la souveraineté

Or, le principe de soumission hiérarchique ne s’applique pas qu’aux seuls membres du ministère public affectés en  juridiction.

Outre les membres de l’inspection et les membres de l’administration centrale, les magistrats du siège, spécialisés ou non, en relèvent aussi pour tout ce qui relève notamment des décisions prises par les chefs de juridiction lorsqu’ils décident de l’organisation quotidienne du service général de la juridiction dans laquelle les juges sont affectés¹⁴.

L’affectation dans une chambre d’un juge, même entourée de toutes les garanties applicables, tout comme l’impulsion de directives de priorité d’action répressive au niveau local, constitue une des manifestations du principe de soumission hiérarchique qui s’exerce au sein de la magistrature.

Les magistrats du siège ne sont en réalité « indépendants", c’est-à-dire complètement déliés de leur soumission hiérarchique que lorsqu’ils agissent dans le cadre d’un pouvoir juridictionnel qu’ils tiennent de la loi, et qu’ils l’exercent conformément aux dispositions fixées par celle-ci¹⁵.

La seule différence entre les magistrats du siège et du parquet sur le terrain des décisions juridictionnelles qu’ils sont amenés à prendre, c’est que les décisions du ministère public peuvent faire l’objet de directives de politique pénale émanant des autorités hiérarchiques dont ils relèvent, alors que le magistrat du siège ne peut être contraint par aucune directive préalable dans l’examen des causes qui lui sont soumises.

Il doit en toute impartialité, c’est-à-dire sans préjugés, exercer son pouvoir souverain d’appréciation.

L’indépendance des juges ne consiste pas à ne rendre aucun compte et à n’être soumis à aucune prescription émanant d’une autorité administrative. Car les chefs de juridictions, y compris les présidents, ne sont pas que des magistrats chargés de trancher des litiges, ils sont aussi des chefs de service responsables de la continuité des services placés sous leur autorité¹⁶.

L’indépendance du juge et l’indépendance de la Justice sont deux choses différentes

Qu’on le veuille ou non, qu’elle soit qualifiée de pouvoir, d’autorité ou de service public, il n’est pas d’État moderne où la justice ne soit pas une administration.

En France, les magistrats professionnels de l’ordre judiciaire bien que disposant d’un statut particulier, ne relèvent clairement pas de celui de la profession libérale.

Dès lors qu’il existe une logique d’administration, il existe un principe d’organisation hiérarchisé.

C’est en application de ce principe qu’il existe une évaluation des compétences des magistrats par des autorités de rang hiérarchique supérieur et que les Premiers présidents disposent du pouvoir de délivrer des avertissements, et de saisir le CSM¹⁷.

C’est parce qu’ils exercent un pouvoir hiérarchique, que les chefs de juridictions ont compétence pour organiser les services.

Il est donc en réalité impensable de voir remettre en question ce type de relations au sein du ministère public, sans repenser complètement le statut de la magistrature judiciaire.

Réfléchir sur ce que recouvre le principe de soumission hiérarchique au sein du corps judiciaire revient en réalité à réfléchir à la forme que doit prendre l’administration juridictionnelle de l’État pour remplir sa mission.

Les conditions de nomination ne sont pas plus un critère pertinent de soumission que d’indépendance

Réduire le rôle du garde des Sceaux des dispositions relatives à la carrière des parquetiers, si tel est le véritable objet du débat, ne réglera en rien la question de l’aspect administratif et hiérarchisé des relations de travail au sein du corps judiciaire, si ce sont celles qui sont considérées comme étant susceptibles d’attenter à l’indépendance de la justice.

L’autorité finale de nomination de tous les magistrats de l’ordre judiciaire en France n’est autre que le président de la République, gardien constitutionnel de l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Formellement, ce pouvoir n’appartient ni au seul CSM, ni au seul garde des Sceaux.

Et le texte qui détermine le mode de nomination des parquetiers, et en particulier la question de l’avis conforme ou simple du Conseil supérieur de la magistrature, n’est pas inscrit dans la loi organique, mais dans la Constitution elle-même qu’il sera nécessaire de réformer si l’on veut modifier les principes directeurs de cette organisation.

À supposer toutefois que le débat soit ouvert, aligner sur le statut des magistrats du  ministère public sur celui des magistrats du siège protégés par le principe d’inamovibilité revient à étendre le principe d’inamovibilité aux magistrats du ministère public.

En effet, la principale garantie de l’inamovibilité réside dans la nomination des magistrats du siège sur avis conforme du CSM¹⁸.

Il serait alors nécessaire de reprendre intégralement la rédaction de l’article 64 de la Constitution qui relie l’indépendance de l’autorité judiciaire à l’inamovibilité des magistrats du siège ainsi que la rédaction de l’article 65 qui fixe les cas où les nominations interviennent sur avis conforme ou sur avis simple du CSM.

Et l’on serait alors, une nouvelle fois, ramené à la nécessité d’un débat politique global sur l’organisation juridictionnelle.

Mais au-delà de ces questions institutionnelles, la question sous-jacente qui est posée est de savoir si l’indépendance se résume à l’inamovibilité, c’est-à-dire aux conditions de la nomination.

La réponse est bien entendue non.

Il existe incontestablement une indépendance des magistrats du ministère public, mais celle-ci, en raison du fonctionnement quotidien du ministère public ne peut pas s’organiser de la même manière que celle des magistrats du siège.

Au-delà des critères de nomination, au-delà de la soumission hiérarchique, c’est l’unité des parquets, autrement dit le pouvoir de substitution de ses membres, et donc, de l’obligation de soutenir les décisions prises par un autre membre du parquet qui influence le plus directement les limites de l’indépendance de chaque parquetier¹⁹.

Le principe de soumission hiérarchique ne fait pas que traduire une soumission verticale. Il est aussi le gage d’une solidarité horizontale qui n’est que la contrepartie de l’existence de relations de travail collectives au sein de chaque parquet.

Cette possibilité d’adaptation constante de l’effectif du ministère public n’est que la traduction juridique de l’obligation où se trouve ce corps d’assurer collectivement le principe de la continuité de l’État en matière d’efficacité de la répression face à la délinquance.

Cette obligation d’adaptation génère des méthodes de travail particulières.

Nulle part dans le Code de l’organisation judiciaire, on ne trouvera trace de l’obligation de réunir fréquemment les membres du ministère public afin d’évoquer les affaires en cours en présence du procureur en exercice, ou du magistrat qui exerce ses compétences.

Et cependant, exception faite des juridictions les plus petites, ou dans certains ressorts « archipélagiques » (notamment dans les Antilles), il n’est pas de parquet (ou de section de parquet, dans les plus importants), qui ne connaisse très régulièrement (généralement chaque semaine), de réunions de ce type.

Et, comme la pratique le montre quotidiennement, ce fonctionnement n’est pas incompatible avec une appréciation des faits individuelle à chaque parquetier, à l’audience, mais aussi dans les autres décisions qu’il est amené à prendre.

Le principal effet de l’existence de relations d’équipe au sein du ministère public n’est pas de devoir rendre compte systématiquement avant de prendre une décision, mais bien, dès lors que les nécessités du service ou les circonstances l’exigent d’en rendre obligatoirement compte après l’avoir prise.

Il serait bien entendu naïf de croire qu’il n’existe pas de tentations d’intervention politique dans un certain nombre de procédures pénales.

Mais, il serait tout aussi naïf de penser que seules les conditions de nomination favoriseraient un type de réponses favorables à ce genre de démarches.

D’une part, déplacer un magistrat du ministère public présent en juridiction, et qui fait normalement son travail, n’est pas sans risques politiques et médiatiques pour le gouvernement lorsque celui-ci n’entend pas se laisser faire²⁰.

D’autre part, ce n’est pas parce qu’un magistrat est nommé après avis conforme du CSM qu’il respecte nécessairement les devoirs de son état et se montre insensible à certaines sollicitations : dans le cas contraire, la formation disciplinaire du CSM « siège » n’aurait aucune utilité, or la pratique montre que ce n’est pas le cas²¹.

La question n’est donc pas seulement de savoir quel est le cadre juridique applicable, mais aussi de savoir dans quel état d’esprit il est abordé.

Et aucune réglementation, si protectrice fut-elle, n’est de nature à garantir à elle seule, contre un manquement éventuel aux devoirs d’une profession.

Les réponses à ces questions ne peuvent qu’être de nature politique, au sens le plus élevé du terme. Il est bien entendu possible (les exemples en Europe le montrent) d’imaginer plusieurs formes d’organisation juridictionnelle de l’État et il ne s’agit pas de trancher ces questions très complexes ici.

Mais, le choix final de ce que devrait être l’organisation juridictionnelle française suppose d’organiser au préalable politiquement ce débat.

La réforme du statut du ministère public figure au nombre des réformes voulues par le nouveau président de la République et la nouvelle majorité parlementaire, mais à notre connaissance elle n’est inscrite à ce jour à aucun calendrier.

La décision du Conseil constitutionnel, si elle peut contribuer à envisager une évolution, ne peut en déterminer ni le terme ni l’étendue des procédures mises œuvre sans outrepasser les missions que le Conseil tient de la loi. Car, le Conseil n’est pas législateur.

Il est donc possible d’écrire, sans prendre grand risque d’être sérieusement contredit, que le Conseil constitutionnel se montrera d’une extrême prudence s’il entend, même a minima, procéder à l’ouverture possible la boîte de Pandore, car il en ira aussi de la crédibilité de sa position au sein des hautes instances de la République.

Du délicieux petit matin au réveil brutal, il n’y a parfois qu’un pas...

1) Conseil d’État, 27 septembre 2017, 410403, 6^e et 1^e chambres réunies, inédit, voir aussi, CE référé, 410978?Ordonnance du 27 juin 2017, inédit à propos d’une demande fondée également sur la constitutionnalité de l’article 5?de l’ordonnance 58-1270?du 22 décembre 1928, et qui a fait l’objet d’un rejet en référé en raison de l’absence de caractère d’urgence avéré.

2) En l’occurrence il s’agit de l’Union Syndicale des magistrats.

3) Voir notamment sur le site internet de cette organisation, le communiqué relatif à cette décision http://www.union-syndicale-magistrats.org/web2/fr/independance-parquet_news_1083.

4) Confer le site de l’organisation syndicale.

5) Décret 2017-634?du 25 avril 2017.

6) Voir notamment l’article 60?de l’ordonnance 58-1067?du 7 novembre 1958. Les premières nominations complétant la composition du nouveau conseil constitutionnel ne sont intervenues qu’en 1959.

7) Cette particularité vaut d’ailleurs pour d’autres dispositions du statut, de moins en moins nombreuses à mesure que les réformes de l’ordonnance se sont succédé. Il reste encore quelques dispositions originales ; ainsi, en est-il de l’article 42?de la loi organique qui fonde le droit pour les magistrats à percevoir un traitement. Seuls ces aspects du texte peuvent donc, depuis l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité entrée en vigueur le 1^er mars 2010, relever du contrôle de constitutionnalité du conseil constitutionnel, au titre de l’absence de contrôle de constitutionnalité antérieur.

8) CEDH, 29 mars 2010, Grand-Chambre, Medvedyev c France, req. N° 3394/03, CEDH, 23 novembre 2010, 5° section, Moulin c France, Requête no 37104/06, CSM « parquet », 013, arborescence des décisions disciplinaires du CSM, 9 octobre 1987?affaire dite Georges APAP, accessible sur le site internet du Conseil supérieur de la magistrature, www.conseil-superieur-magistrature.fr.

9) Article 43?de l’ordonnance du 22 décembre 1958?portant statut de la magistrature.

10) Décision 78-103 DC du 17 janvier 1979, voir en particulier l’extrait de délibérations du Conseil constitutionnel sur le site internet de cette institution : http://www.conseil-constitutionnel.fr.

11) Décision 2016-732 DC, du 28 juillet 2016?paragraphes 66?à 70.

12) Décision 99-421 DC du 16 décembre 1999.

13) Voir note 8?précité, la décision du Conseil supérieur de la magistrature relative à l’affaire dite Georges APAP, et CSM « parquet », arborescence des décisions, n° P 067?du 23 novembre 2011?à propos du terme « gestapo » pour parler de l’action des forces de police.

14) Voir par exemple, les dispositions de l’article R. 121-1?du COJ, pour le tribunal de grande instance.

15) Voir par exemple, décision N° 2007-551 DC, du 1^er mars 2007?à propos des limites de l’intervention du médiateur de la République en matière disciplinaire, ou – décision N° 2010-611 DC, 19 juillet 2010?à propos de la saisine directe du CSM par les justiciables.

16) Voir à propos du principe de continuité des services les dispositions de l’article L. 111-4?du COJ.

17) Articles 44, 50-2?et 63?de l’ordonnance portant loi organique du 22 décembre 1958, 58-1270.

18) Article 64?de la Constitution du 4 octobre 1958.

19) Articles L. 122-2?et L 212-6?du Code de l’organisation judiciaire.

20) Voir par exemple l’affaire dite François Falletti, voir notamment l’article?en ligne du journal « Le Monde », du 4 février 2016 : http://www.lemonde.fr/societe/article/2014/02/04/taubira-tente-de-contraindre-le-procureur-general-de-paris-a-la-demission_4360192_3224.html.

21) Voir par exemple à propos de la mise en cause, toujours non jugée au fond et pour lequel il convient de rappeler la présomption d’innocence, d’un ancien Premier président de cour d’appel dont le nom est cité dans une procédure pénale : Pascal Ceaux, l’Express, article?en ligne du 27mai 2016, http://www.lexpress.fr/actualite/societe/justice/affaire-tapie-la-contre-attaque-de-pierre-estoup_1796347.html.

Emmanuel Poinas,

Vice-président du TGI Avignon