Europe : des budgets judiciaires majoritairement en hausse

La Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) a publié, le 22 octobre dernier, son dernier rapport consacré aux systèmes judiciaires européens (cycle d’évaluation 2020 – données 2018). Ce 8^e rapport s’est plus précisément intéressé au budget des systèmes judiciaires, aux professionnels de la justice, aux tribunaux et, enfin, à l’efficacité et à la qualité de la justice rendue. Nouveauté, cette année, les rédacteurs ont également réalisé des fiches pays, contenant les données principales et les indicateurs développés par la CEPEJ.

Si l’on s’intéresse en premier lieu au budget du système judiciaire en Europe (à savoir le budget des tribunaux, du ministère public et de l’aide judicaire), on constate que dans la majorité des pays, « l’évolution du budget du système judiciaire suit l’évolution des dépenses publiques », déclare la CEPEJ. Aussi, sauf quelques exceptions, l’évolution du budget moyen alloué au système judiciaire et des dépenses publiques moyennes de 2010 a 2018 est en augmentation dans la quasi-totalité des pays.

L’Ukraine enregistre la plus forte augmentation (+90 %, en euro). Le budget de la République de Moldova est également en hausse de 42 % (euro), celui de la Roumanie de 40 % (euro), et enfin, celui de la Grèce, avec une hausse de 24 %. Entre 2016 et 2018, le budget du système judiciaire de la France a augmenté de 6 %, et pour la même période, tous les pays de la zone non-euro ont augmenté le budget alloué à leur système judiciaire.

Toutefois, les budgets de l’Arménie, Chypre, du Danemark, des Pays-Bas, de la Norvège, de l’Angleterre, du Pays de Galles et de l’Écosse sont de leurs côtés en légère diminution (de -1 % à -6 %).

En 2018, les États européens ont dépensé en moyenne plus d'un milliard d'euros pour leurs systèmes judiciaires, soit 72 euros par habitant (une hausse de 8 euros par rapport à 2016) et 0,33 % du PIB.

En moyenne, 65 % du budget global étaient affectés aux tribunaux, 24 % aux ministères publics et 11 % à l'aide judiciaire. C’est en Suisse et à Monaco qu’on dépense le plus d'argent par habitant (respectivement 220 et 197 euros), tandis que de leurs côtés, le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine consacrent à leur système judiciaire le pourcentage le plus élevé de leur PIB (0,88 % et 0,72 %). La France, de son côté, a dépensé 69,5 euros par habitant en 2018 pour son système judiciaire (49,9 euros pour les tribunaux, 12,4 euros réservés au ministère public et 7,6 euros alloués à l’aide judiciaire).

Moins de tribunaux, mais plus de spécialisation

Si on regarde dans les détails, le budget alloué plus spécifiquement aux tribunaux semble être lié non seulement à la richesse du pays, mais aussi au nombre de tribunaux. « Ce qui peut apparaître comme logique quand on sait que 65 % du budget des tribunaux est consacré aux salaires », précise le CEPEJ.

En 2018, les pays européens ont dépensé en moyenne 42 euros par habitant pour les tribunaux, 10 % de plus qu’en 2016 (39 euros).

De 2016 à 2018, 32 pays ont augmenté leur budget alloué aux tribunaux et six l’ont réduit. « Les hausses les plus fortes sont enregistrées en Ukraine (+83 %, +105 % en monnaie locale), à Chypre (+55 %) et en Roumanie (+41 %, +45 % en monnaie locale). L’Ukraine, dans le cadre de sa réforme de la justice, a investi massivement dans le système judiciaire en augmentant les salaires des juges et du personnel des tribunaux, en améliorant les conditions d’accessibilité pour les usagers des tribunaux, en dotant les tribunaux de systèmes de vidéoconférence et en rénovant des bâtiments des tribunaux. Chypre a investi davantage dans de nouveaux ordinateurs, l’arbitrage, l’expertise et la construction d’un nouveau bâtiment pour la Cour suprême. La Roumanie a augmenté les salaires des magistrats et inclus l’assurance sociale dans le montant brut des salaires » précisent les rédacteurs du rapport.

Entre 2010 et 2018, on constate une réduction du nombre de tribunaux en Europe, qu’il s’agisse d’entités juridiques (-19 % en moyenne pour les tribunaux de première instance de droit commun) ou d’implantations géographiques (-10 % en moyenne). On constate également sur cette période une hausse de la spécialisation des juridictions (la part moyenne des juridictions spécialisées est passée de 21 % à 26,7 % de 2010 à 2018).

Les petites créances n’ont que très peu été affectées par les évolutions exposées ci-dessus. Seul a augmenté le montant moyen de ce qui constitue une petite créance (de 4 029 euros en 2016 à 4 836 euros en 2018).

Toutefois, « pour rationaliser les ressources budgétaires des tribunaux tout en renforçant la spécialisation et l’expertise, une tendance croissante à l’externalisation de certains services se confirme » est-il souligné.

Vers une féminisation des professionnels de la justice

En moyenne, l’Europe compte 21,4 juges professionnels pour 100 000 habitants. Malgré la stabilité de ce chiffre, le rapport relève des écarts importants d’un État à l’autre : aussi, l’Angleterre et le Pays de Galle disposent de 3,1 juges pour 100 habitants là où Monaco en comptabilise plus de 100. La France enregistre 10,9 juges. « Ces écarts s’expliquent en partie par la diversité des organisations juridictionnelles, le recours à des juges non-professionnels ou à des juges professionnels siégeant à titre occasionnel. L’évolution, d’année en année, ne s’est pas traduite par une harmonisation », constate la CEPEJ.

Le nombre de procureurs a quant à lui tendance à augmenter, avec en moyenne 12 procureurs pour 100 000 habitants, mais leur charge de travail tend à diminuer depuis 2010 (de 4,2 à 3,1 affaires par 100 habitants, et 3 en France)

« De plus en plus d’États et d’entités semblent mettre l’accent sur des dispositions spécifiques en faveur de la parité femmes-hommes dans les procédures de recrutement et de promotion des juges et procureurs », déclare la CEPJ, qui observe une réelle tendance à la féminisation des juges et procureurs. « En 2018, il y avait, toutes instances confondues, 46 % d’hommes et 54 % de femmes juges », observe l’étude. Mais l’existence d’un « plafond de verre » persiste dans la hiérarchie : aussi, trois présidents de tribunaux sur cinq sont encore des hommes. La CEPEJ entend ainsi « encourager les mesures de promotion de la parité au sein des plus hautes fonctions judiciaires ».

Si on s’intéresse aux salaires des juges, on constate une grande disparité selon les États, mais aussi selon les instances. « L’évolution des salaires au cours des dernières années n’a pas été uniforme et n’a donc pas conduit à une harmonisation dans le domaine », observe la CEPEJ. Le ratio entre les salaires des juges et le salaire moyen au niveau national est de 0,9/1,6 en Allemagne (au début de la carrière/à la fin de la carrière) à 4,8/31,5 en Ukraine (au début de la carrière/à la fin de la carrière), et le ratio entre les salaires des procureurs et le salaire moyen au niveau national est de 0,8 en Irlande, de 4,0 en Roumanie (au début de la carrière), de 1,6 en Allemagne et de 6,4 en Italie (à la fin de la carrière). Les salaires des procureurs sont toutefois, en moyenne, inférieurs à ceux des juges.

Les avocats poursuivent de leurs côtés leur déploiement en Europe. On compte en moyenne 164 avocats pour 100 000 habitants et la médiane de 123 avocats (99,9 en France). « Cette augmentation constante entre 2010 et 2018 (27 %) s’explique notamment par la croissance économique », énonce la Commission européenne. Mais encore une fois, les chiffres sont loin d’être homogènes, et d’importants écarts entre les États persistent. Pour preuve, en 2018, l’Azerbaïdjan ne comptait que 16 avocats pour 100 000 habitants là où le Luxembourg en enregistrait 488. Bien que la profession d’avocat reste majoritairement masculine, cette augmentation témoigne aussi de la féminisation de la profession : « la question de la parité femmes-hommes chez les avocats est prise en compte par un nombre d’États et d’entités de plus en plus important », constate la CEPEJ.

Le budget du ministère public en hausse

De 2010 à 2012, le budget moyen alloué aux ministères publics a augmenté, puis est resté stable de 2012 à 2016, avant de connaître une nouvelle légère hausse de 2016 a 2018. C’est précisément en Ukraine et en Moldavie que l’on observe la plus forte augmentation : respectivement +101 % (+124 % en monnaie locale) et +116 % (+102 % en monnaie locale). « En Ukraine, l’augmentation s’explique, entre autres, par la poursuite de la réforme du ministère public, avec la mise en œuvre d’une formation avancée des procureurs et l’élaboration d’un système d’évaluation de la performance des procureurs. En Moldavie, la tendance a la hausse s’explique par une augmentation des salaires des procureurs et du reste du personnel » précisent les rédacteurs.

Une baisse significative est cependant enregistrée à Chypre (-45 %), « due à une diminution des services rendus par des avocats privés qui étaient nécessaires au cours des années précédentes en raison des affaires concernant les aides au secteur bancaire ».

Une aide judiciaire généralisée

« L’aide judiciaire est définie comme l’assistance à certaines catégories de personnes sous la forme de conseil juridique et/ou de représentation légale prise en charge par l’État », formule la Commission.

D’une manière générale, un système d’aide judiciaire est mis en place dans tous les pays, tant en matière pénale que non pénale, et ce, « conformément aux exigences de la Convention européenne des droits de l’Homme et à la jurisprudence de la Cour européenne qui préconise un régime approprié d’aide judiciaire pour garantir l’accès à la justice pour tous », précise la CEPEJ. Ajoutons que ces systèmes englobent la représentation par un avocat devant le tribunal, mais aussi des conseils juridiques.

Le budget alloué à l’aide judiciaire a augmenté dans 25 États et entités et dans un État observateur, tandis que 13 pays et un observateur l’ont diminué. De 2016 à 2018, la dépense moyenne au titre de l’aide judiciaire a augmenté de 8 %, mais le budget exécuté de l’aide judiciaire a tendance à fluctuer, dépendant en effet du nombre d’affaires concernées (certains pays ont tendance à avoir une faible dépense en aide judiciaire par affaire et un nombre élevé d’affaires dans lesquelles une aide judiciaire est octroyée, tandis que d’autres choisissent de fournir un montant plus élevé pour un plus petit nombre d’affaires).

C’est à Malte et en Ukraine qu’est enregistrée la plus forte hausse :
« À Malte, depuis 2017, le nombre d’avocats et de personnel recrutés par l’Agence d’aide judiciaire a augmenté, tout comme leur rémunération. En Ukraine, la hausse s’explique par l’augmentation de la rémunération horaire des avocats et par celle du nombre d’affaires pour lesquelles l’aide judiciaire a été accordée », détaillent les rapporteurs.

La Hongrie connaît de son côté la baisse la plus importante.

Efficacité de la justice : la première instance et le pénal en tête

De façon générale, le rapport révèle qu’au niveau européen, les tribunaux de deuxième instance semblent être les plus efficaces que ceux de première instance.

Si l’on s’intéresse ensuite au domaine, la justice pénale apparaît plus efficace, et ce dans les trois instances. À l’inverse, « Les affaires administratives ont tendance à enregistrer les DT [disposition time] les plus élevés (…) avec toutefois de grandes disparités entre les États et entités », pointe le rapport.

« Les clearance rate [taux de liquidation] donnent un bilan généralement positif (stable et proche de 100 %) et les conclusions peuvent être plus utilement tirées de l’analyse des dispositions time », constate la Commission, mais malgré ces bons résultats, la CEPEJ pointe la détérioration de ces résultats au fil du temps dans plusieurs États et entités analysés.

La Commission européenne pour l’efficacité de la justice signale enfin que les affaires relatives aux demandeurs d’asile et au droit d’entrée et de séjour des étrangers « ont toujours un fort impact sur les juridictions européennes », précisant qu’ « en 2018, les États ont reçu 291 443 affaires relatives à des demandeurs d’asile, soit 8 % de moins qu’en 2016. 183 920 nouvelles affaires relatives au droit d’entrée et de séjour des étrangers représentent une augmentation de 84 %. Le nombre le plus élevé de nouvelles affaires relatives aux demandeurs d’asile est enregistré en Allemagne, soit 149 593 affaires. La France se classe au second rang en termes de flux d’affaires le plus important : elle a en effet été saisie de 58 671 affaires concernant des demandeurs d’asile et 79 807 affaires relatives au droit d’entrée et de séjour des étrangers. L’Italie ensuite, a reçu 48 891 affaires concernant les demandeurs d’asile et 2 224 affaires relatives au droit d’entrée et de séjour des étrangers. »

La CEPEJ rapporte enfin que « plusieurs États et entités ont entrepris ou sont en train d’entreprendre des réformes du secteur de la justice », ce qui aura une « influence sur la performance de leurs systèmes ».

Constance Périn