Hébergement d’urgence : « De nombreux combats restent à mener avant que l’administration n’ait plus besoin du juge pour respecter le droit »

L’avocat Samy Djemaoun revient sur la lutte qu’il mène sans relâche devant les juridictions administratives pour garantir le droit à l’hébergement d’urgence. Non sans obtenir des victoires importantes pour les familles, dont certaines ont fait évoluer la jurisprudence.

Face à la saturation de l’hébergement d’urgence, saisir le juge serait-il devenu un critère supplémentaire pour espérer une mise à l’abri ? C’est en tout cas ce que laissent supposer les actions menées devant les juridictions administratives par Samy Djemaoun. L’avocat parisien - spécialisé dans la défense des droits et des libertés fondamentaux, et lauréat du Prix Simone Goldschmidt (2021) et du Prix Henri Leclerc (2023) - s’est lancé, à partir de décembre 2022, dans une série de contentieux sur l’accès à l’hébergement d’urgence avec son confrère, Roman Sangue.

La méthode : saisir systématiquement le juge en référé-liberté contre l’État ou la Ville de Paris pour accélérer les mises à l’abri des familles restées sans solution. Un combat long et acharné, mais ponctué de quelques victoires. Ces derniers mois, l’avocat a en effet obtenu plusieurs jurisprudences favorables devant le Conseil d’Etat, rappelant notamment l’obligation de l’État sur « la pérennité de l'hébergement d’urgence, son caractère adapté et l’accompagnement social dont il doit être assorti ».

Et c’est inédit : jusqu’ici, la plus haute juridiction administrative était plutôt venue restreindre les critères d’accès à l’hébergement d’urgence, contrainte d’arbitrer entre la hausse des demandes de mises à l’abri et le manque structurel de places disponibles. Mais un combat, aussi, qui vaut à Samy Djemaoun d’être attaqué par l’extrême droite.

Fin janvier, le magazine identitaire Frontières l’a désigné, aux côtés d’autres auxiliaires de justice spécialisés en droit des personnes étrangères, « coupable » d’une supposée « invasion migratoire » - provoquant, sans surprise, la publication de nombreuses insultes et menaces de mort. Samy Djemaoun a porté plainte pour mise en danger de la vie d’autrui par diffusion d’information, cyber-harcèlement et acte d’intimidation envers un avocat aux côtés d’au moins deux autres confrères. 

JSS : Depuis plusieurs années, vous êtes engagé dans une série de contentieux visant à faire respecter le droit à l’hébergement d’urgence. Quel a été le point de départ ? Quels résultats avez-vous déjà obtenus ?  

Samy Djemaoun : Cela a commencé lors d’une audience devant le Conseil d’Etat. Je représentais Utopia 56 et Médecins du Monde pour demander à ce que des places en hébergement d’urgence initialement dédiées aux déplacés ukrainiens - mais laissées vacantes -, puissent être attribuées à des familles d’autres nationalités.

Notre requête avait été rejetée devant le tribunal administratif, mais nous avons poursuivi devant le Conseil d’État. La juge des référés nous a répondu que oui, il y avait bien des femmes enceintes et des enfants dans la rue en danger, et plus précisément que les « températures nocturnes très basses » contribuaient « à rendre la situation des personnes (...) extrêmement difficile » mais aussi « à aggraver les risques et dangers auxquels elles sont exposées ». Et « que la concomitance avec des places vacantes dans le dispositif en litige en est rendue encore plus regrettable », mais qu’il s’agissait d’un choix politique dont la remise en cause ne pouvait être faite par un juge des référés.

Alors plutôt que d’ouvrir les places vacantes en une seule fois, et parce qu’elle refusait de traiter en une seule fois une situation systémique, elle nous a invité à saisir individuellement pour que les familles puissent accéder à un hébergement d’urgence, si les personnes s’y croyaient fondées. Donc c’est ce que nous avons fait : je n’ai plus en tête les chiffres exacts, mais depuis décembre 2022, nous avons, mon confrère Roman Sangue et moi-même, saisi pour environ 500 familles en référé liberté, en se fondant sur les articles L. 345-2-2 et L. 345-2-3 du Code l’action sociale et des familles[1].

Actuellement, environ 350 d'entre elles ont réussi à obtenir un hébergement. Cette action inédite nous a permis de faire évoluer la jurisprudence, notamment sur la pérennité de l'hébergement d’urgence, son caractère adapté et l’accompagnement social dont il doit être assorti. Je pense notamment à l’ordonnance du 4 janvier 2023, qui était un de mes dossiers et qui représente une avancée jurisprudentielle majeure dans le contentieux de l’hébergement d’urgence en référé liberté, depuis que le Conseil d’État a jugé que le droit à l’hébergement d’urgence était une liberté fondamentale le 10 février 2012.

JSS : Que signifie cette obligation de pérennité, qui concerne moins le premier accès à l’hébergement d’urgence que le maintien de la personne dans l’hébergement ?

S.D. : Lorsque je saisissais le tribunal administratif en référé-liberté, la famille avait parfois été mise à l’abri entre-temps et en raison de mon référé, et l’était encore au jour de l’audience. Donc le juge prononçait le « non-lieu », au motif qu’il n’y avait plus d’urgence ou plus d’objet. Mais quelques jours plus tard, elle était remise à la rue.

Ce que dit l’ordonnance du 4 janvier 2023 pour la première fois, c’est que la circonstance qu’un hébergement soit proposé à l’audience n'est pas suffisante. L’État doit désormais apporter la preuve que l'hébergement est pérenne « jusqu’à ce qu’une orientation lui soit proposée », comme le prévoit la loi. Il doit également être adapté et assorti d’un accompagnement social. Faute pour l’État de prouver ce triptyque, il est condamné à l’octroyer.

Pour les familles, ça change tout. Et ça nous évite de revenir quinze fois devant le tribunal administratif, dès qu’il y a une remise à la rue après la saisine du juge. Mais la création des « sas régionaux », en mars 2023, a mis un coup d’arrêt à ce contentieux.

JSS : Il s’agit de « sas d’accueil temporaire » répartis sur 10 régions pour « désengorger » les structures d’accueil de la région parisienne. En quoi la création de ces « sas » a-t-elle affecté vos recours ?

S.D. : Les « sas régionaux » ont d’abord été conçus pour nettoyer socialement Paris en vue des Jeux Olympiques. Mais initialement, ça a aussi été présenté par l’administration comme un dispositif qui permet aux personnes hébergées de voir leur situation administrative examinée - notamment par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) et les préfectures présents au sein de ces sas - en trois semaines.

Et c’est marqué noir sur blanc dans la circulaire du 13 mars 2023 : dans ce laps de temps, les personnes en situation irrégulière doivent déposer une demande de titre de séjour, une demande d’asile, ou demander un appui pour un retour volontaire dans leur pays d’origine. Si les familles ne lancent pas l’une ou l’autre de ces procédures, elles sont remises à la rue, dans la région où elles ont été envoyées ; leur hébergement n’est donc pas assuré et elles doivent re-basculer sur le système 115.

« Je ne vois pas pourquoi on ferait peser une obligation de pérennité sur l'État et pas sur les départements. »

Mais en passant par les sas, les personnes qui ne rentrent pas dans les cases administratives se voient notifier des obligations de quitter le territoire (OQTF) assorties d’interdictions de retour sur le territoire français (IRTF). Alors même que, parfois, leur situation ne relève pas de l’asile ou qu’elles ne sont pas éligibles à une régularisation.

Or, et c’est important de le souligner, l'hébergement d'urgence n'est pas conditionné à la régularité du séjour. La seule nuance, c'est que lorsque la personne a une OQTF et/ou est définitivement déboutée du droit d'asile, elle doit faire état de « circonstances exceptionnelles » pour pouvoir accéder à l'hébergement d'urgence. Il s’agit d’une restriction, et non d’une privation. Mais avec le dispositif des « sas régionaux », les préfectures notifient des OQTF/IRTF à des personnes qui n'en avaient pas. Non seulement ça les précarise davantage, mais surtout ça vient restreindre leur droit à accéder à un hébergement d'urgence. 

JSS : Vous continuez néanmoins à saisir les juridictions administratives sur l’accès à l’hébergement d’urgence, et à demander la pérennité ?

S.D. : Oui, mais uniquement pour les personnes qui sont en situation régulière (y compris les demandeurs d’asile) et celles qui sont d’accord pour partir. Parallèlement, je saisis aussi contre la Ville de Paris, prise en tant que département. Car les départements ont une compétence au titre de la protection de l'enfance, qui les obligent, avec l’Aide sociale à l’enfance (ASE), à prendre en charge les femmes enceintes et les mères isolées en compagnie de leurs enfants de moins de 3 ans[2].

C'est un contentieux qui n’était pas du tout investi, une sorte de terrain vierge sur lequel j'ai pu créer de la jurisprudence qui améliore les garanties pour les personnes qui saisissent le juge des référés.

Au départ, j’ai retrouvé la même problématique que sur le contentieux contre l’État. A savoir : je saisissais la Ville de Paris pour demander à ce qu’une famille en situation de vulnérabilité qui relève de sa compétence soit hébergée, mais pas de réponse. Donc je saisissais le juge des référés.

Là, la Ville de Paris produisait un « certificat d’hébergement », et le juge prononçait un « non-lieu ». Comment condamner à héberger si la famille était finalement hébergée le jour de l’audience, et que la Ville de Paris présentait un certificat d’hébergement ? C’était la logique du juge. Et donc, là encore, les familles étaient remises à la rue trois ou quatre jours plus tard. Je revenais devant le juge, la Ville de Paris les hébergeait, puis elle les remettait à la rue, et ainsi de suite. Je plaidais pour la pérennité, mais les juges rendaient des non-lieux.

JSS : Jusqu’à ce que vous obteniez, là encore, plusieurs jurisprudences favorables, dont l’une est particulièrement importante. Pourquoi l’est-elle ? Et que va-t-elle changer ? 

S.D. : Tout à fait ! La première est l’ordonnance du Conseil d’Etat du 3 décembre 2024 ; qui, en gros, transpose celle du 4 janvier 2023, mais pour les départements et donc pour la Ville de Paris. Elle est inédite, mais elle n’a pas vraiment été suivie. Une juge des référés du tribunal administratif de Paris m’a même dit textuellement, en audience, qu’elle refusait de suivre la jurisprudence.

Mais le 14 janvier dernier, j’ai de nouveau fait condamner la Ville de Paris devant le Conseil d’Etat. Je représentais une maman et ses deux enfants, âgés de 1 et 2 ans, qui ont été hébergés mais remis à la rue à deux reprises. Avec, à chaque fois, une saisine du juge administratif, un « non-lieu » pour la première saisine et un rejet pour la seconde.

Mais cette fois, la particularité, c’est que la jurisprudence du Conseil d’État qui annule l’ordonnance de la juge des référés du tribunal administratif de Paris est mentionnée aux tables du recueil Lebon [contrairement à celle du 3 décembre 2024, ndlr]. Cela signifie que sa portée est importante, parce qu’elle tranche une question de droit qui ne l’avait pas encore été. Concrètement, avec cette mention, les juges des référés ne pourront plus ne pas tenir compte de la position du Conseil d’Etat. C’est une belle victoire pour les familles et pour l’État de droit !

« C’est l’État qui crée les conditions d'une saturation en n'augmentant pas le nombre de places. »

Et on en voit déjà les effets : quelques jours après cette jurisprudence, je suis passé devant la même juge qui avait prononcé l’ordonnance qui a été annulée le 14 janvier devant le Conseil d’Etat pour une nouvelle affaire. Une affaire très semblable, avec une remise à la rue. Et cette fois, la juge est même allée plus loin : en plus de la pérennité, elle a enjoint à la Ville de Paris de proposer un hébergement « digne ».

C’est du jamais vu dans la jurisprudence. Elle a enjoint cela car j’avais versé une vidéo qui montrait dans quelles conditions, indignes et inadaptées, étaient hébergées cette autre maman et ses enfants de 1 et 2 ans. C’est-à-dire dans un gymnase : absence d’eau chaude, lits picots sans draps inadaptés à des enfants, interdiction d'apporter des effets personnels.

JSS : L’ordonnance du 14 janvier est d’autant plus inédite et significative qu’elle contraint la Ville de Paris à la pérennité alors que, contrairement aux textes de lois qui contraignent l’État en matière d’hébergement d’urgence (L. 345-2-2 et L. 345-2-3), il n’est pas fait mention de cette notion dans le texte qui concerne les obligations du département...

S.D. : Oui, et ça a d’ailleurs fait partie des questions qui ont été discutées lors de l’audience du 14 janvier. Mais je ne vois pas pourquoi on ferait peser une obligation de pérennité sur l'État et pas sur les départements, alors qu'il s'agit d'un public identique ; à savoir un public vulnérable. Et là-dessus, le juge m'a suivi - même si l’un des textes parle de stabilité, et l’autre pas. Après tout, c’est justement le rôle de la jurisprudence de venir combler les carences du législateur.

L’autre question qu’a posée le juge des référés du Conseil d’Etat, c’est la nature de la mesure qu’il peut prononcer. Car en théorie, le juge des référés ne peut qu’enjoindre des mesures provisoires.

Mais il y a une petite subtilité. En référé-liberté, le juge peut prononcer des mesures qui n'ont pas de caractère provisoire, si c'est la seule mesure qui permet de sauvegarder l'atteinte grave et manifestement illégale à cette liberté fondamentale.

JSS : Jusqu’ici, les jurisprudences étaient plutôt venues restreindre l’accès à l’hébergement d’urgence. Selon vous, est-ce la conséquence de la saturation des dispositifs d’accueil ?

S.D. : Je ne pense pas que ce soit seulement un problème de place. Lorsque je saisis le juge, et qu’il enjoint d’octroyer un  hébergement, la famille est hébergée dans la foulée, souvent dans les 48h. Sans plus d’explication, ni problème d’exécution. S’il s’agissait seulement d’un problème de place disponible, est-ce que les familles pourraient effectivement être hébergées dans les 48h ? La réponse est évidemment négative. Dans ce cas, on serait sur un contentieux indemnitaire, comme celui du DALO...

Par ailleurs, désormais, lorsque je saisis contre l'État, ils orientent les personnes dans les « sas régionaux » de manière automatique. C’est-à-dire qu’ils ne proposent quasiment plus d'hébergement en Île-de-France ou à Paris. Alors que les gens n’y vont pas ! Parce qu’ils ont leur vie, leur réseau et leur travail ici. Et peu importe la situation médicale.

Je me souviens d’une mère de famille en insuffisance rénale chronique terminale et dialysée trois fois par semaine, qui avait besoin d’un traitement indispensable à sa survie, lequel ne pouvait être interrompu sous aucun prétexte, sous peine de risque vital. Elle était inscrite sur la liste des personnes en attente d'une greffe rénale. Le préfet de région l’a orientée après la saisine du juge des référés dans le sas de Besançon.

« Le juge administratif est devenu le facteur régulateur des dossiers de l'administration. »

Comme les gens ne veulent pas partir, les bus partent presque vides vers ces sas qui restent inoccupés. Ça veut dire qu’ils budgètent et conservent des places qui ne sont pas utilisées, et qui ne sont même pas disponibles pour héberger les personnes vulnérables qui, elles, vivent sur ce territoire-là. C'est une incohérence totale dans l'architecture des places de l'hébergement d'urgence et une allocation des ressources sous-optimales.

Mais ça ne veut pas dire qu’il n’y a pas saturation. Cela-dit, je pense que c’est d’abord un problème politique, et qu’en réalité, c’est l’État qui crée les conditions d'une saturation en n'augmentant pas le nombre de places. Ou pire, en fermant des centres d’hébergement d’urgence.

Le juge, lui, n’a pas de pouvoir législatif. Il est là pour arbitrer entre, d'une part, la saturation alléguée et, d'autre part, la vulnérabilité. Et c’est au moment de cet arbitrage que l’on peut voir, en effet, qu’il existe des critères, même s’ils ne sont pas posés clairement dans la jurisprudence. Par exemple, j’ai constaté, dans le cadre des recours contre l’État, que si on ne discutait généralement pas de la « vulnérabilité » lorsqu’il y a dans la famille un enfant âgé de moins de six ans, c’est beaucoup moins vrai au-dessus de cet âge...

JSS : De la même manière, pensez-vous que saisir un juge est devenu un critère d’accès à l’hébergement d’urgence ?

D.S. : Oui, en quelque sorte. Mais je l’observe aussi dans d’autres contentieux, comme celui lié aux titres de séjours et aux mesures d’éloignement au premier desquelles les OQTF. Le juge administratif est devenu le facteur régulateur des dossiers de l'administration. Celles et ceux qui ont la possibilité de saisir un avocat pourront voir leurs dossiers traités. Et les autres.... Sans compter que nous sommes très peu nombreux sur le contentieux de l’hébergement d’urgence.

JSS : Les jurisprudences que vous avez obtenues vont-elles permettre d'orienter et de maintenir plus facilement les personnes dans un hébergement d'urgence, sans passer par le contentieux ?

S.D. : Malheureusement, non ! La pérennité, le caractère adapté de l’hébergement et l’accompagnement social dont il est assorti sont des mesures qui ne sont respectées par l’administration que lorsque le juge lui dit de le faire. Il y a quand même pas mal de combats à mener avant qu'on en arrive à ce que l’administration n’ait plus besoin du juge pour respecter le droit.

Chloé Dubois