La lutte contre le gaspillage alimentaire

La loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a introduit dans notre dispositif législatif de nouvelles dispositions pour lutter contre le gaspillage alimentaire, mais ce combat est déjà engagé dans notre pays depuis plusieurs années à la fois sous une forme contractuelle et sous une forme législative. Il va de soi que le dernier dispositif mis en place va considérablement renforcer le système existant. Avant de le préciser, il convient de rappeler quelques éléments chiffrés. D’après le ministère de l’Écologie, le gaspillage alimentaire représente 10 millions de tonnes de produits par an, soit 16 milliards d’euros, soit encore 3 % de nos émissions de gaz à effet de serre. La répartition des pertes et gaspillages s’effectue de la manière suivante : 32 % phase de production, 21 % phase de transformation, 14 % phase de distribution, et 33 % phase de consommation, soit 30 kg par personne et par an dans un foyer, dont 7 kg de déchets alimentaires non consommés encore emballés. Autrement dit, le sujet est à la fois écologique, économique et social.

Le pacte national contre le gaspillage

La première intervention de l’État dans ce domaine s’est faite en 2013 par la signature entre l’État et les représentants des acteurs de la chaîne alimentaire d’un pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire comportant 11 mesures, dont un nouveau logo "anti gaspi", des expérimentations de dons, de la formation, des clauses relatives à la lutte contre le gaspillage dans les marchés publics de restauration collective, l’insertion du sujet du gaspillage alimentaire dans les plans relatifs à la prévention des déchets des mesures dans le cas de la RSE, etc. Cette convention, purement facultative, avait notamment été signée à l’époque par quelques associations, le syndicat de la restauration collective, quelques collectivités locales, les associations de l’aide alimentaire, l’Ania et la grande distribution, ainsi que la FNSEA. Ce premier pacte a été reconduit sur la période 2017-2020 à une échelle beaucoup plus importante regroupant 5 ministères, 55 partenaires et 6 groupes de travail (indicateurs et mesures du gaspillage, date de péremption, gestion des invendus et don alimentaire, innovation, efficacité et partenariat, éducation, formation et sensibilisation, Europe et international). Il va de soi que ces groupes de travail ont contribué à l’élaboration de la loi du 10 février 2020. Du reste, l’objectif du pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire de réduire à l’horizon 2025 de 50 % le gaspillage, soit une moyenne de 5 % par an entre 2013 et 2025, est repris par la loi.

Les premières lois (2015-2019)

Parallèlement, le législateur s’est saisi du sujet avec une simple mention dans la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015, qui prévoit la mise en place, avant le 1^er septembre 2016, d’une démarche contre le gaspillage alimentaire dans la restauration collective. À l’époque, le député Guillaume Garot, missionné le 15 octobre 2014 pour formuler des recommandations au gouvernement en matière de lutte contre le gaspillage alimentaire, n’avait pas encore remis son rapport (1). La troisième partie de ce rapport, intitulée « Vers un nouveau modèle de développement », formulait une vision de la démarche qui ne se limitait pas à des outils développés autour de la communication, de la certification des démarches anti-gaspillage, de la clarification et de la simplification du droit existant en ce qui concerne en particulier le don de la commande publique, de la RSE et des études d’impact. En effet, il rattachait le sujet aux stratégies locales, à l’emploi, à la gestion des crises de production, à la récupération, enfin à la politique à mener au niveau européen et planétaire. Ce rapport a donné lieu à la première loi de lutte contre le gaspillage alimentaire du 11 février 2016 dite loi Garot (2). Cette loi, moins ambitieuse que le rapport éponyme, contient néanmoins l’obligation pour les magasins alimentaires de 400 m² de proposer une convention de dons à des associations pour la reprise des invendus alimentaires encore consommables, et l’interdiction pour les distributeurs alimentaires de rendre impropres à la consommation des invendus encore consommables. Comme pour la politique des déchets, cette loi introduit une hiérarchie dans les actions à mener en donnant la priorité à la prévention puis au don ou à la transformation en tant que débouchés puis à la valorisation en alimentation animale énergétique, et enfin à la destruction qui est un dernier recours. La loi prévoit enfin le renforcement des actions d’éducation et de sensibilisation, l’intégration du sujet dans la RSE.

La seconde étape législative se trouve dans la loi EGalim (3) qui étend la lutte contre le gaspillage alimentaire, la restauration collective et à l’industrie agroalimentaire qui débute par un diagnostic préalable. Cette loi est complétée par l’ordonnance du 21 octobre 2019. Celle-ci fixe tout d’abord les règles du diagnostic (estimation des quantités de denrées alimentaires gaspillées, de leur coût, estimation des approvisionnements en produits issus de l’agriculture biologique, économies liées à la réduction du gaspillage). La loi précise les conditions du don alimentaire, les obligations de la loi Garot à l’industrie agroalimentaire et à la restauration, somme les grands opérateurs de l’industrie agroalimentaire et de la restauration collective à rendre publics leurs engagements et les procédures de contrôle mises en œuvre. Sont concernés les opérateurs industriels de l’agroalimentaire dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 millions d’euros, et les opérateurs de restauration collective dont le nombre de repas préparés est supérieur à 3  000 par jour. Quant aux établissements scolaires, le gestionnaire des services de restauration collective doit présenter un état des lieux du gaspillage alimentaire dans le cadre de l’éducation.

Toutefois, ce système législatif et réglementaire était en réalité jugé insuffisant avant même d’être réellement mis en place puisque la loi du 10 février 2020 vient renforcer le dispositif, en particulier au niveau du contrôle et des sanctions.

Les apports de la loi du 10 février 2020

C’est le titre III de la loi (articles 30 à 41) qui traite du sujet du réemploi et de la réutilisation, ainsi que de l’économie, la fonctionnalité servicielle dans le cas de la lutte contre le gaspillage. Il convient tout d’abord de s’arrêter sur ce titre. L’économie de fonctionnalité est une économie qui est fondée sur l’usage d’un bien et non sur sa propriété ; elle est bien entendu en lien avec l’économie de services qui vise à fonder les business plans non plus sur la vente des biens, mais sur la prestation d’un service d’utilisation du bien. Dans tous les cas de figure, l’intérêt de l’entreprise qui produit le bien et en vend l’usage n’est plus de viser l’obsolescence programmée, et de surcroît la perte du bien pour revendre un autre, elle est de faire durer le bien le plus longtemps possible, voire de le réutiliser ou de le recycler. Ainsi la lutte contre le gaspillage s’intègre-t-elle dans un modèle de développement économique tout à fait différent du modèle linéaire puisqu’il s’agit d’un modèle circulaire. C’est la raison pour laquelle le champ d’application de la loi est beaucoup plus vaste que la seule question du gaspillage alimentaire (reconditionnement des produits, pratiques commerciales encouragées, ventes sans emballage, nouvelles règles concernant la publicité commerciale par prospectus, les déchets du bâtiment, conditions de la commande publique, etc.). Le présent commentaire se limitera aux questions alimentaires.

La loi fixe tout d’abord l’objectif qui était celui du pacte national, à savoir la réduction du gaspillage alimentaire de 50 % par rapport à son niveau en 2015 dans le domaine de la distribution alimentaire et de la restauration collective, et 50 % en 2030 par rapport au niveau de 2015 dans les domaines de la consommation, de la production, de la transformation et de la restauration commerciale.

Le champ d’application de la loi est étendu. L’article L. 541-15-6 du Code de l’environnement est modifié pour ajouter au commerce de détail dont la surface de vente est supérieure à un certain seuil, aux opérateurs de l’industrie agroalimentaire dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 millions d’euros, aux opérateurs de la restauration collective dont le nombre de repas préparés est supérieur à 3 000 repas par jour, les opérateurs de commerce de gros alimentaires dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à 50 millions d’euros. Il est également précisé que pour les commerces de détail alimentaire dont la surface de vente est supérieure au seuil mentionné à l’alinéa de l’article 3, peuvent conclure une convention précisant les modalités selon lesquelles les denrées alimentaires sont concédées à titre gratuit. Il en va de même des commerçants non sédentaires, des traiteurs et des organisateurs de réception. De la même manière, l’article L. 541-15-5, qui précise que les distributeurs du seur alimentaire, les opérateurs de l’industrie agroalimentaire et les opérateurs de la restauration collective doivent respecter la hiérarchie fixée par la loi du 11 février 2016, étend cette obligation aux opérateurs de commerce de gros.

La loi prévoit également (article L. 541-15-13) que les acteurs de la filière de distribution et des états des établissements de santé peuvent conclure des conventions permettant la session de matériel médical à titre gratuit à une ou plusieurs associations et structures de l’économie sociale et solidaire définie à l’article L. 3332-17-1 duCcode du travail. Dans la catégorie médicaments, la délivrance en officine peut se faire à l’unité, si cela est possible, dans le but d’éviter le gaspillage des médicaments (article L. 5123-8 du Code de la santé publique).

La loi comporte également un certain nombre de dispositions très concrètes relatives aux conditions du don et à la gestion des stocks. Après avoir une définition du gaspillage alimentaire dans l’article L. 541-15-4 modifié (« constitue le gaspillage alimentaire toute nourriture destinée à la consommation humaine qui, à une étape de la chaîne alimentaire, est jetée, perdue, ou dégradée ») la loi définit dans l’article L. 541-15-8
les conditions du don en créant une obligation de réemployer, notamment par le don, des produits de première nécessité à des associations de lutte contre la précarité et des structures de l’économie sociale et solidaire, ou de réutiliser ou de recycler leurs invendus en respectant la hiérarchie des modes de traitement. Le réemploi, la réutilisation, le recyclage ne sont possibles que s’ils répondent à l’objectif de développement durable, et un délai est donné pour la mise en place des filières. La seule exclusion est celle des produits dont l’élimination est prescrite ou dont le réemploi comporte des risques sérieux pour la sécurité de la santé. Les dispositions de ce texte sont applicables au 1^er janvier 2021, sauf pour les produits qui étaient sous les principes de responsabilité élargie du producteur antérieurement ; la date est reportée au 1^er janvier 2022. S’il y a la nécessité de mettre en place des filières de remploi ou de réutilisation, recyclage adaptés, dans ce cas, le délai ultime est fixé au plus tard au 31 décembre 2023.

S’agissant des stocks, l’article L. 541-14 est créé, permettant que dans le traitement informatique des stocks, la date limite de consommation, la date de durabilité minimale et le numéro de lot puissent être intégrés dans les codifications d’informations des denrées alimentaires. Le but de ce dispositif est de mieux gérer, concrètement, les conditions d’utilisation de produits alimentaires au-delà de la date de péremption qui figure sur les étiquettes.

Enfin, la loi organise des contrôles et précise des sanctions qui n’existaient pas antérieurement. Outre l’obligation de diagnostique qui doit être mise en place pour les opérateurs agroalimentaires avant le 1er janvier 2021 (article L. 541–15–3 nouveau du Code de l’environnement) l’article L. 541-15-6 oblige désormais les opérateurs à mettre en place des procédures de suivi et de contrôle de la qualité du don de dispositions s’intégrant dans une disposition plus générale relative à la publication des efforts faits dans la lutte contre le gaspillage ; il est très probable que ces procédures de suivi de contrôle de la qualité du don devront également être rendues publiques.

Enfin, la loi fixe des sanctions en modifiant les dispositions de l’article L. 541-47 du Code de l’environnement en prévoyant une amende qui peut atteindre le montant maximal de 0,1 % du chiffre d’affaires hors taxes du dernier exercice clos réalisé par l’établissement coupable de l’infraction, sachant que le montant de la demande doit être proportionné à la gravité des faits constatés, notamment en nombre de volumes de produits en infraction. Auparavant, l’amende était dérisoire, 3 750 euros pour avoir rendu impropres à la consommation humaine des denrées alimentaires encore consommables.

Il conviendra bien entendu d’attendre la sortie des dispositions réglementaires et surtout la mise en œuvre des textes précédents pour pouvoir apprécier si, effectivement, la lutte contre le gaspillage alimentaire est devenue une réalité concrète en France et si celle-ci peut se prévaloir d’une politique exemplaire dans ce domaine.

NOTES :

1)  Rapport de Guillaume Garot au Premier ministre du 14 avril 2015 : lutte contre le gaspillage alimentaire : proposition pour une politique publique.

2) Loi n° 2016–138 du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire.

3) Loi n° 2018–938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire une limitation saine, durable et accessible.

Corinne Lepage,

CEO Huglo Lepage Avocats,

Docteur en droit,

Avocate à la Cour