Le pouvoir discret mais déterminant du président pour nommer les élites de la République

Le dernier épisode en date s’est joué avec la Banque de France, le mercredi 20 mai. Proposé par Emmanuel Macron, l’ancien secrétaire général de l’Elysée, Emmanuel Moulin, a vu sa nomination à la tête de l’institution monétaire confirmée. Le haut-fonctionnaire a ainsi rejoint la liste des proches du chef de l’Etat désignés ces dernières semaines à des postes stratégiques.

De l’ex-ministre Amélie de Montchalin à la Cour des comptes au préfet d’Île-de-France Marc Guillaume au Conseil d’État, en passant par Richard Ferrand au Conseil constitutionnel, le président de la République a multiplié les nominations. Non sans s’attirer des critiques. Les oppositions dénoncent des placements politiques, soulignant, par exemple, le risque de conflit d’intérêt pour une ancienne ministre de juger un budget sur lequel elle a travaillé.

Pour certains, cette stratégie cacherait même un verrouillage des institutions dans la perspective de l’élection présidentielle en 2027. Alors que plusieurs de ces postes ne sont pas révoquables, les pourvoir prématurément viserait à empêcher le futur locataire de l’Elysée de s’en charger.

Un déterminant de la figure présidentielle

Si elle n’est pas infondée, cette critique n’a toutefois rien de nouveau. « L’aspect politique des nominations est toujours soulevé et, à chaque campagne présidentielle, les candidats dénoncent un pouvoir de nomination trop grand », relève le journaliste Michaël Moreau, auteur de Sa Majesté nomme, enquête sur un pouvoir exorbitant (Robert Laffont). Jacques Chirac regrettait par exemple en 1995 « une dérive monarchique des institutions ».

Pour autant, cette unanimité dans les critiques se retrouve presque dans l’exercice de ce pouvoir. Une fois élu, chaque président a pleinement profité de ces nominations. « Il y a toujours des variations, qui marquent d’ailleurs des styles différents dans l’exercice du pouvoir en général, mais aucun n’y a renoncé », assure le journaliste.

C’est qu’au fond, ces désignations s’avèrent incontournables pour les présidents. « Ce n’est pas qu’un outil de gestion administrative mais un des ressorts les plus profonds, et les moins visibles, de l’autorité présidentielle dans la Ve République », avance Lucie Sponchiado, maîtresse de conférences en droit public à l’Université Paris-Est Créteil.

Un pouvoir dont l’ampleur est effectivement méconnue. « En recoupant plusieurs sources, je suis arrivé à des milliers de postes, raconte le journaliste Michaël Moreau. Même auprès de l’exécutif et de l’Elysée, on n’a pas su me répondre avec précision ».

Bien sûr, chaque poste ne recouvre pas les mêmes enjeux que le Conseil d’Etat ou la Banque de France. La masse de ces désignations concerne le domaine militaire, l’éducation ou encore l’enseignement supérieur. Les « emplois civils et militaires » évoqués dans l’article 13 de la constitution, seul texte de loi traitant ce sujet.

Pouvoir capté

Pour ceux-là, les présidents s’investissent moins personnellement et se limitent à confirmer les propositions faites par les ministères compétents. Ils se trouvent alors dans le strict rôle pensé par la Constitution de 1958. À part quelques cas où l’Elysée décide seule, les nominations sont en effet soumises au contreseing du Premier ministre.

« Or ce n’est pas une formalité, il signifie depuis la IIIe République que celui qui contresigne décide, et que celui qui signe n’est que l’instrument formel de la décision », explique Lucie Sponchiado, dont la thèse a porté sur ce sujet.

La théorie a toutefois été revue par la pratique. « Un glissement s’est opéré en faveur du président, consolidé par la déférence des Premiers ministres et légitimé par l’élection au suffrage universel direct », poursuit la maîtresse de conférence. En résulte un pouvoir de nomination très important mais en réalité plus capté par la pratique que fondé dans les textes.

Institutionnellement, la situation interroge. D’abord parce que les États démocratiques cherchent tous à éviter cette situation de décision solitaire. Ils associent au chef de l’Etat un organe de proposition, un contreseing ou même une alternative au système de nomination. Il en va, au fond, de la séparation des pouvoirs.

L’inévitable « phénomène de cour »

Ensuite parce que cette concentration du pouvoir encourage la servilité. « Il se joue inévitablement un phénomène de cour autour du président quand il décide du destin des uns et des autres », observe Michaël Moreau. Ce d’autant plus que cette atmosphère se répercute largement. Pour des centaines de postes nommés, ce sont des milliers de personnes qui se trouvent embarqués dans un jeu interpersonnel discrétionnaire.

Et une fois désigné, le risque d’une certaine déférence n’est pas négligeable. « La fiction fondatrice est que le président nomme au nom de l’Etat, pas au nom d’un parti, avance Lucie Sponchiado. Mais la personne nommée se trouve redevable de l’autorité transmise ». Dès lors, les impératifs d’indépendance sont chahutés et une politisation peut s’opérer. « Ce pouvoir est aussi un moyen d’ancrer sa politique dans l’avenir, de bâtir une forme de continuité », estime Michaël Moreau.

Toutes ces questions démocratiques ne font toutefois l’objet que de faibles mécanismes de contrôle. Ainsi, le juge administratif se limite à un contrôle restreint de l’ « erreur manifeste d’appréciation ». Ce cadre avait notamment conduit, en 2012, au rejet de la nomination comme ambassadeurs de deux conseillers de Nicolas Sarkozy, en raison d’un manque d’expérience.

Depuis 2008, un contrôle parlementaire existe également pour une cinquantaine de postes. Après audition, les commissions peuvent bloquer une nomination si une majorité des trois cinquièmes s’y oppose. Dans les faits, une telle opposition est difficile à rassembler. Dernier exemple, la désignation d’Emmanuel Moulin a été rejetée par 58 parlementaires – contre 52. Une majorité inférieure aux 66 voix nécessaires.

Changer de culture

Mais pour la maîtresse de conférences Lucie Sponchiado, l’enjeu se trouve encore ailleurs. « La faiblesse la plus profonde est conceptuelle : le vrai pouvoir, celui de désigner et de choisir, se joue en amont, dans l’ombre et sans procédure », interpelle la juriste. C’est donc un changement de culture profond qu’il faudrait pour sortir de ce fait du roi démocratiquement contestable.

Des pistes existent, comme renforcer le contrôle parlementaire, avec toutefois un risque de politiser autrement ces nominations. Pour éviter cela, valoriser davantage l’enjeu de la compétence semble important. Sans que les personnes en fonction n’en aient pas la capacité, il est marquant de voir que leur compétence n’est que rarement l’argument premier de leur désignation.

Mais qui voudrait vraiment d’une réforme ? Pour tous les prétendants à l’Elysée, affaiblir ce pouvoir déterminant n’apparaît pas opportun. D’où des critiques qui ne s’accompagnent pas de propositions plus ambitieuses.

La commission parlementaire sur la protection du patrimoine national, instituée après le cambriolage du Louvre, a toutefois esquissé des recommandations plus solides. Alors que les directeurs des musées nationaux sont nommés par le président de la République, le rapport préconise une élection par le conseil d’administration pour plus de transparence.