La mise en place du bio et local dans la restauration collective (50 % d’ici 2022)

Améliorer la qualité des produits dans la restauration collective est l’un des objectifs de la loi Agriculture et Alimentation du 30 octobre 2018 (dite loi « EGalim »). Même si certaines communes n’ont pas attendu cette législation pour prendre de telles mesures, il n’en demeure pas moins que l’ensemble des repas servis dans les restaurants collectifs devront, au plus tard le 1^er janvier 2022, comprendre au moins 20 % de produits issus de l’agriculture biologique¹ et au moins 50 % de produits acquis selon des modalités prenant en compte les coûts imputés aux externalités environnementales liées au produit pendant son cycle de vie. Certains produits bénéficiant de signes officiels d’identification de qualité et d’origine considérés comme des mentions valorisantes sont aussi inclus (le label rouge, l’appellation d’origine, l’indication géographique...).

La date est désormais prise, et ce, depuis quelques années.

En effet, en 2007 déjà, le Grenelle de l’environnement avait introduit cet objectif, repris par la suite en 2008 dans la circulaire « État entreprise », ou encore dans le Plan ambition bio 2017 en 2013. Mais cet objectif n’avait, sans jeu de mots, jamais porté ses fruits.

C’est ainsi qu’il peut être constaté qu’aujourd’hui, malgré des évolutions et des améliorations des pratiques, le bio ne représente que 4,5 % du marché de la restauration collective. Selon l’Agence française pour le développement et la promotion de l’agriculture biologique, les freins à cette progression sont les surcoûts engendrés et les difficultés à identifier des fournisseurs. Le prix plus élevé des produits issus de l’agriculture biologique s’explique notamment par un coût de production supérieur, mais aussi par le souci de la juste rémunération des différents maillons de la filière agricole.

Mais avec 3 milliards de repas par an servis en France, la restauration collective est un réel levier de la transition agricole et alimentaire pour espérer atteindre 15 % de surface agricole utile en agriculture biologique d’ici 2022, comme le souhaite la loi EGalim. Ces objectifs s’appliquent aux établissements gérés par des personnes morales de droit public ou privé, dès lors qu’ils prennent en charge une mission de service public de restauration collective. Sont ainsi concernées un large panel de structures, parmi lesquelles les gestionnaires publics et privés, les services de restauration scolaires et universitaires, ainsi que les services de restauration des établissements d'accueil des enfants de moins de six ans, ou encore les établissements de santé, les établissements sociaux et médico-sociaux et les établissements pénitentiaires.

Mais si louables soient les objectifs fixés par la loi, ils ne sauraient être traités isolément, et nécessitent des réponses à trois questions fondamentales : combien coûte la mise en œuvre de tels objectifs ? Comment contrôler et sanctionner le non-respect des objectifs ? Comment articuler la loi EGalim avec les obligations posées par le Code de la commande publique ?

Autant de questions dont les réponses ne sont pas toujours simples.

Le coût de la mise en œuvre : combien coûte la loi EGalim ?

Il est bien évident que les objectifs de la loi EGalim seront atteints d’ici 2022 si, et seulement si, des moyens financiers sont mis en place ; de manière très compréhensible, les collectivités craignent l’introduction de surcoûts et le lourd impact budgétaire de ces mesures. Beaucoup de restaurants collectifs manquent effectivement de moyens financiers pour atteindre ces objectifs, notamment pour opérer des investissements matériels et immatériels. La volonté théorique de promouvoir une alimentation saine se heurte alors à la réalité de terrain.

En premier lieu, les surcoûts dus à l'approvisionnement en bio sont évalués entre 15 et 25 %, et ces surcoûts sont le plus souvent répercutés sur l'usager par une augmentation du prix individuel du repas. De manière plus concrète, le surcoût est estimé de l’ordre de 0 à 0,42 euro par repas bio² (0 à 0,15 euro pour les établissements scolaires).

Néanmoins, ce surcoût peut être compensé en partie par la mise en place de différentes initiatives. La lutte contre le gaspillage alimentaire est une des mesures phares de la loi qui l’a étendue aux services de restauration collective³. Cette démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire intervient après la réalisation d'un diagnostic préalable, qui comprend une estimation des quantités de denrées alimentaires gaspillées et des coûts afférents, ainsi qu’une estimation des approvisionnements en produits issus de l'agriculture biologique. D’autres mesures (au demeurant plus techniques) peuvent également venir compenser ce surcoût : l’imposition d’un grammage et d’une diversification des protéines, l’organisation d’un approvisionnement plus adapté et d’une politique d’investissements local basées sur des partenariats. Ainsi, il a été démontré que la mise en place d’un repas végétarien par semaine pourrait permettre une économie de coût de l’ordre de 0,10 euro à 0,37 euro par repas. Reste à savoir si les mentalités sont prêtes…

Si certaines aides publiques existent bien en la matière, elles visent à subventionner l’achat de produits bio, mais pas directement à accompagner l’investissement dans ce secteur. Et c’est là une limite importante aux objectifs fixés. Pourtant, il est ici préconisé de mobiliser des aides comme l’utilisation du programme de l’Union européenne « laits et fruits dans les écoles », ou encore des aides aux investissements (appel à projet du Fond Avenir Bio ou encore les aides du programme de développement régional du FEADER).

En deuxième lieu, l'autre crainte qui devient une limite incontestable concerne la capacité limitée de la filière française. La production bio est en pleine croissance (augmentation significative des surfaces utiles et de la main-d’œuvre), mais la consommation l'est également, et ce, de manière exponentielle (+21,7 % pour la consommation des ménages entre 2015 et 2017).

Dans chaque région, un « comité régional pour l’alimentation » a ainsi été créé afin d’accompagner l’introduction de produits durables issus de l’agriculture biologique et pour faciliter l'approvisionnement des gestionnaires afin de garantir que les quotas puissent être remplis. La mise en place de ces mesures est également chapeautée par le Conseil national de la restauration collective (CNRC) installé depuis le 13 mars 2019 et présidé par Madame Riou-Canals, conseillère à la Cour des comptes.

La mise en œuvre des mesures entachée par des modalités de contrôle limitées et l’absence de sanctions

En recourant de nouveau à un système de quotas, la loi EGalim s'inscrit dans un mouvement volontariste qui ne cherche pas à pénaliser les acheteurs. Aucune sanction n'est prévue si les objectifs chiffrés ne sont pas atteints. En effet, la loi précise uniquement que des contrôles d’atteinte des objectifs et des organismes qui en ont la charge auront lieu par le biais de procédures dites de « contrôle interne ».

Ainsi, à compter du 1^er janvier 2020, les personnes morales en charge des restaurants collectifs doivent informer, une fois par an, par voie d'affichage et par communication électronique, les usagers des restaurants collectifs dont elles ont la charge, de la part des produits entrant dans la composition des repas servis et des démarches qu'elles ont entreprises pour développer l'acquisition de produits issus du commerce équitable.

De plus, à titre expérimental et pour une durée de trois ans après la promulgation de la loi, les collectivités territoriales qui le souhaitent pourront participer à une expérimentation sur l’affichage obligatoire pour l’information des usagers sur la nature des produits entrant dans la composition des menus dans les services de restauration dont elles ont la charge.

Autre obligation prévue : les gestionnaires de restauration collective doivent également établir chaque année, au plus tard le 31 mars, un « bilan statistique » de la mise en œuvre de ces obligations pour l’année précédente.

Les gestionnaires des restaurants collectifs servant plus de 200 couverts par jour en moyenne sur l'année sont quant à eux tenus de présenter à leurs structures dirigeantes un plan pluriannuel de diversification de protéines, incluant des alternatives à base de protéines végétales dans les repas qu'ils proposent.

En outre, dans les cantines des crèches, des écoles et des universités, un comité d'usagers est obligatoirement mis en place. Il est consulté sur le respect de la qualité alimentaire et nutritionnelle des repas servis.

En d’autres termes, si aucune sanction n’existe, les gestionnaires de la restauration collective doivent toutefois jouer le jeu et faire preuve de transparence pour attester du respect des objectifs imposés par la loi EGalim. Reste à savoir si cela sera suffisant pour atteindre les objectifs. Rendez-vous en 2022…

Des objectifs devant s’articuler avec les règles de la commande publique

Il semblerait que pour respecter l’esprit de la loi EGalim et pour donner du sens à la consommation bio, il soit nécessaire d’associer bio et local. D’après l’enquête menée par l’Agence Bio⁴, 72 % des produits bio en restauration sont d’origine française, dont 50 % d’origine régionale, mais encore 20 % proviennent d’Europe et 8 % hors Union européenne. La loi EGalim souhaite certes favoriser la qualité sanitaire, environnementale et nutritionnelle des produits, mais aussi l’approvisionnement de proximité pour faire bénéficier des effets positifs aux producteurs bio locaux.

Selon cette même enquête, le marché des produits bio en restauration collective est de 320 millions d’euros pour l’année 2018, en progression de 28 % par rapport à 2017. L’explosion de l’utilisation des produits bio dans la restauration collective bénéficie avant tout aux producteurs français. De plus, les résultats montrent que parmi les établissements de restauration collective qui introduisent des produits bio, dont ceux gérés par des personnes morales de droit public ou privé, 73 % déclarent encourager l’approvisionnement bio de proximité et 83 % d’entre eux le font en utilisant le critère de « performances en matière d’approvisionnement direct des produits de l’agriculture » dans leurs appels d’offres.

Pourtant, l'attribution des marchés publics ne peut pas conduire à privilégier des entreprises locales en raison de leur simple implantation géographique. L’acheteur public doit actionner d'autres leviers pour arriver à ses fins. Les règles de la commande publique étant concernées, un décret du 23 avril 20195, qui entrera en vigueur le 1^er janvier 2022, vient préciser les modalités de mise en œuvre de ces objectifs. Un article créé par le décret précise que les coûts imputés aux externalités environnementales liées au produit alimentaire pendant son cycle de vie devront être pris en compte, selon les modalités prévues au 2° de l’article R. 2152-9 du Code de la commande publique. Ce même code définit d’ailleurs le coût du cycle de vie comme les coûts supportés par l’acheteur ou par d’autres utilisateurs, tels que les coûts liés à l’acquisition, l’utilisation comme la consommation d’énergie et d’autres ressources, les frais de maintenance ou les coûts liés à la fin de vie comme les coûts de collecte et de recyclage.

Le cycle de vie doit alors également couvrir les coûts imputés aux externalités environnementales, à savoir notamment les émissions de gaz à effet de serre ou les autres émissions polluantes. La méthode utilisée pour évaluer les coûts imputés aux externalités du produit devra se fonder sur des critères non discriminatoires, vérifiables objectivement, accessibles à toutes les parties intéressées, et les données requises doivent pouvoir être fournies moyennant un effort raisonnable consenti par des opérateurs économiques normalement diligents.

Ainsi, lors de la passation de leurs marchés de fourniture et de denrées alimentaires, les personnes morales de droit public en charge des structures de restauration collective devront pondérer le critère lié aux externalités environnementales à hauteur de 10 à 30 % de la note totale. Une obligation qui donne un réel sens à l’introduction du développement durable dans les marchés publics. à l’issue de la phase de mise en concurrence, le marché sera attribué à l’offre économiquement la plus avantageuse, comme c’est le cas depuis des années maintenant. De ce fait, rentrera désormais dans l’équation, de manière obligatoire un critère environnemental préalablement défini.

L’introduction des considérations environnementales dans la commande publique n’impose pas nécessairement le critère de proximité géographique ou de « localisme ». Traditionnellement, un critère d’attribution qui reposerait directement sur l’origine, l’implantation ou la proximité géographique des concurrents, ne pouvait être choisi par l’acheteur, car il méconnaissait à l’évidence les principes de non-discrimination, de liberté d’accès à la commande publique et d’égalité de traitement des candidats.

Quelle que soit la façon dont l'acheteur souhaite procéder pour favoriser l'achat local, il doit donc impérativement établir un lien entre les critères ou les clauses d'exécution et l'objet du marché. Celui-ci doit être défini avec soin pour justifier le recours à des critères environnementaux et sociaux. Ainsi, le recours à des produits bio peut s'expliquer par des préoccupations de santé et la limitation de la distance parcourue par des objectifs de réduction de l'impact environnemental. Dans le même esprit, des délais de livraison courts (et donc la proximité géographique du candidat) sont motivés par l'exigence de continuité du service public.

Finalement, l’acheteur ne peut donc exiger une capacité d’intervention à proximité que si elle constitue une condition de la bonne réalisation des prestations. Même si la prohibition du « localisme » n’est pas remise en cause, l’inclusion de considérations environnementales liées aux modalités de production, de transformation des produits ou de livraison pourrait à terme ouvrir le marché prioritairement aux entreprises de proximité.

Malgré une application encore récente et des résultats incertains, la loi EGalim a le mérite d’apporter aux collectivités locales des objectifs chiffrés pour la gestion des restaurations collectives et d’initier une évolution des habitudes de consommation. Néanmoins, le principal défi de cette transition vers le bio et le local restera surtout lié aux outils mis à disposition des collectivités, à savoir les moyens financiers et techniques essentiels pour y parvenir.

Un premier bilan devra alors être dressé d’ici deux ans à peine.

Madeleine Babès, Avocate à la cour, Huglo Lepage Avocats

Et

Sophia Faddaoui, Elève-avocate

1) Article L. 230-5-1 du Code rural et de la pêche maritime.

1) Article L. 230-5-1 du Code rural et de la pêche maritime.

2) Rapport d’évaluation : Impacts budgétaires induits par l’application des règles prévues aux articles L. 230-5-1 à L. 230-5-5 du Code rural et de la pêche maritime concernant la qualité des approvisionnements en restauration collective (octobre 2019).

3) Ordonnance n° 2019-1069 du 21 octobre 2019 et C. envir., art. L. 541-15-3.

4) Baromètre consommation Agence BIO/CSA Research janvier 2017 : étude menée par Internet, via l’Access panel grand public CSA buzz, du 15 au 25 novembre 2016 auprès d’un échantillon représentatif de 1 002 Français âgés de 18 ans et plus, constitué d’après la méthode des quotas.

5) Décret n° 2019-351 du 23 avril 2019 relatif à la composition des repas servis dans les restaurants collectifs en application de l’article L. 230-5-1 du Code rural et de la pêche maritime.