En plein contexte de guerres militaires et commerciales, la sécurité économique, « un phénomène extrêmement nouveau »

JSS : Jeudi 8 janvier, vous avez organisé à l’université Grenoble Alpes un colloque sur la sécurité économique. Comment définissez-vous cette notion ? Quelles sont ses implications concrètes ?

L.A. : Le colloque du 8 janvier a justement permis de montrer qu’il n’y a pas de consensus autour de la définition de la sécurité économique. C’est une notion aux contours incertains. La définition la plus consensuelle qui est ressortie de nos échanges est que la sécurité économique permet de garantir la satisfaction des besoins essentiels du pays et la protection des actifs stratégiques de la nation.

Elle porte sur des secteurs tels que l’énergie, les composants électroniques, les technologies de défense, mais il n’est pas aisé de savoir jusqu’où elle peut s’étendre. Finalement, la sécurité économique permet à l’État de garantir que certaines entreprises stratégiques seront protégées contre des ingérences étrangères par exemple, ou contre des menaces plus objectives comme des risques de défaut d’approvisionnement. La sécurité économique est un peu l’équivalent de la sécurité publique en matière économique.

Les implications de la sécurité économique se retrouvent dans différents domaines. Évidemment, en matière de contrôle des investissements étrangers. C’est là que l’État va faire en sorte d’éviter que certains investisseurs étrangers parfois hostiles intègrent le capital d’une société stratégique.

On la retrouve aussi en matière d’actionnariat public, puisque l’État prend une participation au capital de certaines sociétés pour empêcher l’adoption de décisions contraires aux intérêts stratégiques de la Nation. On la retrouve en matière de contrats publics, notamment à travers les marchés de défense et de sécurité dès lors que l’État peut réserver ce type de marché à des opérateurs nationaux.

Enfin, on peut également la retrouver en matière environnementale, qu’il s’agisse de garantir la production de matériaux critiques en France en délivrant des autorisations environnementales d’intérêt public majeur, comme la mine de lithium dans l’Allier, voire pour faire de l’environnement un actif stratégique.

On pourrait trouver d’autres exemples comme celui des aides publiques, fléchées vers certains secteurs stratégiques.

JSS : Pourquoi la sécurité doit-elle être consacrée comme notion juridique ? Quels sont les arguments développés par les experts ?  

L.A. : À la différence de la sécurité publique, la sécurité économique ne bénéficie pas d’une consécration formelle par la loi, ni par les traités européens. Elle a simplement été définie par un décret de 2019. Pour utiliser efficacement la sécurité économique, il faut d’abord la consacrer juridiquement.

L’autre argument développé par les intervenants au colloque, c’est que cette consécration peut remettre en cause les principes poursuivis par le droit européen. Notamment la libre circulation entre les États membres, la liberté d’investissement, la libre concurrence. Des principes qui peuvent être contrariés par la sécurité économique, qui est là, au contraire, pour soustraire l’entreprise au jeu de la concurrence.

Dernier argument principal mis en avant : la sécurité économique pourrait être consacrée au niveau européen. Faire en quelque sorte une sécurité économique européenne, qui protégerait l’Union contre des opérateurs tiers à l’Union européenne.

Cela consiste à dire que la sécurité économique peut fonctionner mais uniquement au niveau européen. Elle est plus difficile à mettre en œuvre au niveau de chaque État car elle peut se confondre assez facilement avec la notion de protectionnisme. Ce dont l’Union européenne ne s’accommode pas.

JSS : La sécurité économique se confond-elle avec la souveraineté économique ?

L.A. : Justement, c’est tout le problème. Quelle est la limite entre sécurité économique et souveraineté économique ? En soi, la sécurité économique, au sens strict, ne se confond pas avec la souveraineté économique, parce que la sécurité économique, en tant que telle, protège contre des menaces pesant sur des actifs stratégiques déjà existants.

Alors que la souveraineté économique consiste à dire que l’État doit avoir la maîtrise exclusive de sa production économique et ne pas dépendre de l’étranger, le cas échéant en développant de nouvelles filières.

Ce n’est pas l’objet de la sécurité économique. De surcroît, le domaine de la souveraineté économique est beaucoup plus large que celui de la sécurité économique, limité à des secteurs stratégiques (domaine énergétique, les infrastructures de transport, les technologies militaires, etc.).

Pour répondre à votre question, la sécurité économique n’est pas la souveraineté économique même si elles contribuent toutes les deux à la maîtrise par l’État de sa production nationale. Mais le risque est qu’elles soient dévoyées vers des objectifs de protectionnisme, ce qui serait inévitablement contraire au droit de l’Union européenne voire au droit international économique.

JSS : Est-ce que les cyberattaques relayées par les médias récemment, comme celle ayant visé La Poste, illustrent un manque de sécurité économique selon vous ?

L.A. : Si on considère que la sécurité économique est une protection générale des entreprises stratégiques, à ce moment-là, elle inclut la protection contre les cyberattaques.

En revanche, si on considère la sécurité économique comme une protection contre certaines décisions économiques résultant du libre jeu de la concurrence, contre certains investissements par exemple, elle n’inclut pas alors des actes illégaux comme les cyberattaques.

Tout dépend où l’on place la frontière de la sécurité économique. La cyberattaque est une action illégale, criminelle. Or, la sécurité économique protège plutôt contre des mouvements qui sont le jeu normal du marché.

A priori, la définition de la sécurité économique ne va donc pas jusque-là. Personnellement, je suis favorable à une définition plus restreinte de la sécurité économique afin d’éviter l’écueil d’un périmètre trop large qui lui ferait perdre son efficience.

JSS : Le développement du numérique rend plus impérieux que jamais d’avoir une politique de sécurité économique structurée, coordonnée…

L.A. : C’est indispensable. On a eu une table ronde sur le sujet, à propos des acteurs de la sécurité économique. Celle-ci apparaît comme morcelée. C’est l’une des conclusions ressorties de ce colloque. Elle est mise en œuvre à différents niveaux, par différents acteurs qui ne se coordonnent pas.

Pour être efficace, la sécurité économique doit faire l’objet d’une véritable politique nationale, assumée, définie par la loi et ensuite coordonnée au niveau des différentes administrations. C’est vrai autant pour la sécurité économique dans le domaine des communications électroniques que dans d’autres secteurs stratégiques !

En l’état actuel, on constate un émiettement de la sécurité économique. Cela s’explique par le fait que la sécurité économique est un phénomène extrêmement nouveau. Concrètement, depuis 40 ans, c’est le règne de la libre concurrence. C’est le règne de la liberté d’investissement.

Depuis quelques années, avec les grands changements géopolitiques que l’on connaît, les États se saisissent de la question de la sécurité économique. En soi, il n’est pas anormal, à l’heure actuelle, qu’il n’existe pas encore de véritable coordination, de véritable politique publique unifiée en matière de sécurité économique.

JSS : A quel point les entreprises et les administrations arrivent-elles (ou non) à prendre conscience des enjeux autour de cette notion ?

L.A. : Tout dépend des administrations. On a certaines administrations, rattachées à la direction générale des entreprises du ministère de l’Économie, qui sont spécifiquement dédiées à ces questions de sécurité économique. En revanche, au-delà de ce cercle, il me semble que les administrations, et même le législateur, ne se sont pas véritablement emparés de la sécurité économique.

D’abord, la sécurité économique ne fait l’objet d’aucune définition légale. Puis, de manière générale, on voit bien que les acteurs, les administrations, les entreprises, sont encore dans l’ancien système dans lequel l’intervention de l’État sur le marché est conçue comme une exception. C’est normal, car la sécurité économique est un phénomène récent.

On est au stade de la prise de conscience. Mais il faudra encore attendre un peu pour que les acteurs se saisissent véritablement de ces questions. Les autorités de régulation, a priori, n’intègrent pas des impératifs de sécurité économique dans leur régulation car elles cherchent à garantir le fonctionnement normal du marché. Or, l’intervention de l’État sur le marché dans un objectif de sécurité économique ne correspond pas au fonctionnement normal du marché.

On est à un point de bascule aujourd’hui même si la sécurité économique n’a ni pour objet ni pour effet de remettre en cause les principes qui gouvernent l’économie de marché. Elle constitue seulement une dérogation à ces principes qui doit aujourd’hui être admise plus aisément. Dans sa conclusion du colloque du 8 janvier, le Professeur Loïc Grard envisageait ainsi une « économie sécurisée » entendue comme un juste milieu entre l’économie de marché et l’économie dirigée.