Au-delà des économies nécessaires pour équilibrer le régime des retraites, se pose la question récurrente de sa redistributivité : comment faire en sorte que les économies soient équitablement réparties et ne pèsent pas plus sur les plus modestes que sur les plus aisés ? Une étude de l’Institut des politiques publiques (IPP) s’est demandé s’il était plus redistributif de faire peser l’économie majoritairement sur les retraités ou sur les actifs, en simulant plusieurs scénarios pour obtenir un milliard d’euros d’économies.

S’il a longtemps paru inconcevable de toucher au niveau des pensions dans le régime général (au contraire des retraites complémentaires), un discours répandu de nos jours assure que les retraités ont un meilleur niveau de vie moyen que les actifs, à tel point qu’ils épargnent beaucoup, et qu’ils ont bénéficié d’un rapport plus favorable entre taux de cotisations et niveau de pension. Il estime donc logique de leur faire supporter majoritairement le coût d’économies, au contraire des actifs soumis à de nombreux prélèvements.

Une solution rarement appliquée jusque-là est donc la désindexation ou la sous-indexation des pensions de retraite, c’est-à-dire ne plus les revaloriser en fonction de l’inflation, afin de limiter les dépenses, comme en 2019 et 2020. Les chercheurs rappellent cependant que « une proportion non négligeable des retraités n’ont que des revenus modestes, et doivent donc être protégés d’un risque de baisse du pouvoir d’achat de leur pension ». Une solution inverse consiste à augmenter les cotisations retraite prélevées aux actifs, afin d’augmenter les recettes.

Une désindexation touchant plus les revenus élevés ? Pas si sûr

En simulant les effets de différentes mesures, les auteurs ont d’abord comparé plusieurs modalités de désindexation : soit uniforme, soit « différenciée », ne touchant qu’une partie des retraités, selon plusieurs options. A économie identique, la sous-indexation est d’autant plus forte que la base de retraités concernés est restreinte, mais l’effet moyen sur le niveau de vie est identique dans les quatre scénarios. C’est sa répartition qui change fondamentalement.

La sous-indexation uniforme pèse plus sur les retraités au niveau de vie le plus faible (-0,2% de niveau de vie) que sur les plus aisés (environ -0,1%).

Une sous-indexation différenciée atténue cet effet anti-redistributif. Trois méthodes ont été simulées. Si la sous-indexation touche uniquement les retraités dont le total des pensions est supérieur à la médiane, elle a un certain effet redistributif : les 10% de retraités au niveau de vie le plus bas subissent une baisse minimale (-0,1%) de leur niveau de vie, et cette baisse est ensuite croissante jusqu’un peu au-delà du niveau de vie médian (le onzième vingtième) mais décroissante ensuite. L’inconvénient majeur de cette solution est que le montant d’une pension est dépendant du montant de toutes les pensions, ce qui rompt avec le principe que des droits identiques ouvrent droit à une pension identique.

D’où l’intérêt de la deuxième méthode : une sous-indexation quand le salaire annuel moyen, qui sert de référence pour calculer les pensions de retraite, est supérieur à la médiane. Elle a aussi l’avantage d’inclure des retraités ayant eu un salaire élevé mais une retraite en France faible. Les résultats restent relativement proches du scénario précédent, avec une atténuation plus marquée pour les niveaux de vie modestes.

Enfin, le dernier scénario différencié touche les retraités payant la CSG à taux plein ou intermédiaire : plus un ménage est aisé, plus ce taux est élevé. Ce scénario est le plus redistributif, avec un effet quasi nul pour le quart des retraités au niveau de vie le plus faible. La raison est que le taux de CSG prend en compte l’ensemble des revenus (conjoint, patrimoine). Cependant, avertit l’étude, cette sous-indexation ne se base pas que sur la carrière du retraité mais aussi sur des éléments extérieurs, « et revient à mettre pour partie la retraite sous condition de ressource », mettant ainsi en cause le « caractère fondamentalement contributif et individuel de la retraite ».

Aucun des scénarios n’est en réalité parfaitement redistributif. L’impact sur le niveau de vie des retraités plus aisés est toujours moindre que sur ceux au niveau de vie médian voire inférieur, la retraite constituant une part plus faible de leurs revenus alors que les retraités modestes ont peu d’autres sources de revenus.

La hausse des cotisations, une mesure finalement plus juste ?

Les chercheurs ont ensuite comparé une désindexation uniforme avec une hausse uniforme des cotisations, puis avec un scénario mixte : désindexation et hausse des cotisations, chacune ayant alors le même impact moyen sur le niveau de vie des actifs et des retraités (+0,09 point de cotisations / sous-indexation de -0,09 point des retraites).

La simulation montre que la hausse des cotisations est plus redistributive que la sous-indexation et tend à affecter plus les revenus plus élevés – le scénario mixte obtient des résultats intermédiaires, plus proche de la hausse des cotisations seule. En effet, chez les actifs, les revenus d’activité sur lesquels sont prélevées les cotisations tendent à occuper une place croissante avec la hausse du niveau de vie. De plus, la population active occupée étant supérieure à la population retraitée, pour obtenir la même économie, la hausse des cotisations va affecter moins individuellement chaque actif (-0,07% de perte de niveau de vie) que ce que la sous-indexation va affecter chaque retraité (-0,16%).

La plupart des scénarios étudiés accroissent légèrement l’indice de Gini, qui mesure le niveau d’inégalités dans un pays. Celui d’une sous-indexation des pensions de retraite basée sur le taux de CSG ne le fait pas du tout augmenter, et celui d’une sous-indexation uniforme est celui qui, de loin, le fait le plus augmenter – accentuant donc le plus les inégalités.

Les auteurs estiment que la sous-indexation ne doit pas être envisagée à court terme mais « pensée dans un cadre plus large de pilotage du niveau des retraites au fil des générations » et s’accompagner « d’un ajustement similaire du niveau initial des pensions au moment de la liquidation », afin de supprimer la « discontinuité » induite par une sous-indexation des seules pensions liquidées, qui touche de plein fouet les personnes déjà retraitées mais épargne entièrement celles partant à la retraite l’année d’après.

Selon eux, considérée sur l’ensemble du cycle de vie, la sous-indexation des pensions élargie au niveau initial de pension représente un effort plus important que la hausse des cotisations – à part pour les générations pas encore entrées sur le marché du travail -, car elle s’appliquera sur la totalité de la retraite future, alors que la hausse de cotisations ne s’applique que sur la durée de travail restante. Ils nuancent donc le fait que la sous-indexation serait plus équitable en n’affectant pas les actifs, puisque sur le long terme, ils seront également touchés.

L’étude émet par ailleurs une réserve : elle ne s’est concentrée que sur les dépenses et les économies du système de retraite. Or, une modification des taux de cotisation ou de la revalorisation des retraites a d’autres impacts : impôt sur le revenu, CSG, prestations sociales… L’étude estime que, dans tous les scénarios étudiés, l’économie nette pour l’ensemble des finances publiques est inférieure d’environ 20-25% à l’économie estimée pour le seul système des retraites.  Elle ne cherche pas non plus à modéliser les changements de comportement en fonction des scénarios (consommation, épargne, décalage du départ en retraite…).

Les auteurs soulignent qu’aucun levier ne peut être évalué uniquement à l’aune de son caractère redistributif. Les choix futurs devront aussi concilier équité entre générations, visibilité pour les retraités et futurs retraités, adaptation aux évolutions démographiques et économiques et lisibilité des règles – ils appellent d’ailleurs à rendre plus visible l’importance du taux d’annuité.

Encadré : Leviers d’équilibre du système de retraite et impact macroéconomique

Lors de la même après-midi de présentations, une autre étude de l’i-MIP (Institute for Macroeconomics and international policies) s’est penchée sur les principaux leviers pour équilibrer financièrement le système des retraites sans nuire à l’activité économique.

Le modèle utilisé prédit pour chaque levier les conséquences à court et moyen terme sur l’activité économique (PIB, consommation, investissement et inflation), le marché du travail (l’emploi et les salaires) et les finances publiques (des caisses de retraites et de l’ensemble des administrations). Les leviers évalués étaient la hausse de l’âge d’ouverture des droits à la retraite d’un an, la réduction du niveau des pensions de 0,2 point de PIB, l’augmentation d’autant des cotisations retraite des salariés, celle d’autant des cotisations retraite des employeurs.

L’évaluation conclut que le seul levier alliant équilibre financier et maintien de l’activité économique est le report de l’âge d’ouverture des droits à la retraite. Selon elle, les actifs anticipent une pension de retraite plus importante puisqu’ils sont forcés de cotiser plus longtemps, et vont donc plus consommer et moins épargner – ce que les ménages contraints feront une fois à la retraite.

Cette hausse de demande incite les entreprises à accroître leurs capacités de production, ce qui entraîne à la fois une hausse de la production et des recrutements.

A moyen et long terme, comme le report de l’âge légal se traduit par une hausse de l’offre d’emploi (les gens étant contraints de travailler plus longtemps), le coût du travail baisse, ce qui améliore la productivité et permet aux entreprises d’investir. La dette publique se réduit, l’épargne agrégée augmente, les fonds de placement se réorientent vers le financement des entreprises privées, ce qui fait diminuer le taux d’intérêt réel. « À long terme, le PIB progresse significativement, l’emploi augmente durablement et le solde primaire s’améliore, reflétant la hausse des recettes et la réduction des dépenses de pensions », selon la note.