A Mayotte, une évolution du cadre juridique en vue d’un déploiement progressif de « l’Etat providence »

Mayotte est un archipel situé dans le canal du Mozambique. D’un point de vue géographique, il appartient à l’archipel des Comores, lequel comprend trois autres îles que sont Grande Comore, Mohéli et, distante seulement de 70 kilomètres de Mayotte, l’île d’Anjouan.

En 1841, le sultan de Mayotte vend son île à un capitaine français. En 1843 le roi Louis-Philippe Ier ratifie cette acquisition, faisant de Mayotte un protectorat français où l’esclavage est aboli dès 1846[1]. La souveraineté française est étendue aux autres îles des Comores à la fin du XIXème siècle.

Dans le contexte de la décolonisation, une consultation sur l’indépendance du territoire des Comores, comprenant notamment l’archipel de Mayotte, est organisée en décembre 1974. Le « oui » l’emporte pour l’ensemble des Comores, mais un décompte des résultats pour chaque île de l’archipel prise isolément fait apparaître que le « non » l’emporte à Mayotte. Les indépendantistes comoriens souhaitent que seul le résultat global de la consultation soit pris en compte.

Le gouvernement français estime, au regard droit des peuples à disposer d’eux-mêmes[2], que le résultat de la consultation implique pour Mayotte un avenir distinct de celui des autres îles des Comores. L’appartenance de Mayotte à la France est confirmée par référendum de février 1976. Néanmoins le l’Union des Comores n’a jamais cessé de revendiquer le territoire mahorais.

A compter de 2000, un processus de « départementalisation » de Mayotte s’ouvre. Il rapproche progressivement Mayotte du cadre juridique applicable à la métropole, en atténuant les spécificités juridiques locales. La « départementalisation » a été adoptée par référendum tenu localement le 29 mars 2009.

Le « pacte pour la départementalisation de Mayotte » mentionnait notamment le développement d’un état civil fiable, la pleine application de la justice républicaine, de l’égalité entre les hommes et les femmes et surtout de l’alignement progressif des principales prestations sociales et des minima sociaux sur les ceux de la métropole.

Le déploiement progressif de « l’Etat providence » à Mayotte a conduit à atténuer certaines spécificités locales en matière de statut personnel ainsi qu’à déroger au droit du sol.

L’atténuation des spécificités du droit local en matière de statut personnel

Un alignement progressif sur le droit commun de la métropole est de nature à faciliter la gestion administrative du déploiement de « l’Etat providence ».

Un héritage de la période coloniale est l’existence d’un statut dit « personnel », consacré par l’article 75 de la Constitution du 4 octobre 1958 selon lequel « les citoyens de la République qui n’ont pas le statut civil de droit commun, seul visé à l’article 34, conservent leur statut personnel tant qu’ils n’y ont pas renoncé ». Le statut personnel régit «  l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités ».

Les Mahorais étant majoritairement de confession musulmane, il correspondait à l’interprétation locale du droit musulman, autorisant notamment la polygamie, la répudiation unilatérale et l’inégalité successorale entre les hommes et les femmes. A ce statut personnel correspondait une juridiction dédiée composée de juges musulmans, les cadis. Il était possible d’y renoncer en optant pour le statut civil de droit commun, mais une telle renonciation pouvait être considérée avec suspicion par un entourage le considérant comme un prélude à l’apostasie[3].

Dans la perspective de la départementalisation et donc du déploiement de « l’Etat providence », le législateur a atténué progressivement les spécificités du statut personnel. Il a notamment prohibé les mariages polygames pour l’avenir, la répudiation unilatérale et l’inégalité successorale. Les cadis ont perdu leur compétence juridictionnelle, les juridictions de droit commun étant désormais exclusivement compétentes pour connaître des questions liées à un statut personnel dont les spécificités se sont atténuées.

Une spécificité nouvelle : la dérogation au droit du sol

Un financement soutenable du déploiement de « l’Etat providence » implique de limiter la croissance du nombre de bénéficiaires potentiels, notamment en renforçant les conditions d’accès à la nationalité française à Mayotte.

C’est pourquoi l’article 2493 du Code civil, alinéa 1^er dispose désormais que « Pour un enfant né à Mayotte, le premier alinéa de l’article 21-7 (acquisition de la nationalité française à la majorité de l’enfant né en France de parents étrangers) et l’article 21-11 (acquisition de la nationalité française pendant la minorité de l’enfant né en France de parents étrangers)ne sont applicables que si, à la date de sa naissance, ses deux parents résidaient en France de manière régulière, sous couvert d’un titre de séjour, et de manière ininterrompue depuis plus d’un an ».

Ces modifications législatives ont notamment pour objectif de décourager l’immigration en provenance de l’Union des Comores vers Mayotte, laquelle avait souvent pour objectif un accouchement à la maternité de Mamoudzou, première étape vers l’acquisition de la nationalité française en application du droit du sol.

En effet, dans la synthèse de son rapport de janvier 2016 relatif à la départementalisation de Mayotte, la Cour des comptes relevait que « le véritable enjeu pour Mayotte est celui de l’immigration clandestine qui reste à chiffrer, les 19 991 étrangers en situation irrégulière interpellés et éloignés en 2014 ne constituant sans doute qu’une partie des lux réels ».

Cette situation est à mettre en rapport avec l’exiguïté de l’archipel de Mayotte, dont la superficie s’élève à 374 km² pour une population estimée au 1^er janvier 2025 à 329 000 habitants et dont la croissance moyenne entre 2012 et 2017 a été supérieure à 3,8 %, soit une densité de 880 habitants par kilomètre carré[4].

Comme le soulignait la Cour dans le rapport précité, « la situation économique de Mayotte reste fragile (…). Compte tenu des contraintes d’une économie insulaire, rares sont les opportunités de développement. L’inauguration du nouveau terminal de l’aéroport (…) pourrait ouvrir des perspectives en matière touristique, à la condition, non remplie à ce jour, que se développent des infrastructures hôtelières adaptées ».

Les restrictions apportées à l’immigration visent à éviter que Mayotte n’illustre l’apologue dit « du banquet de Malthus »[5] : « Dès que la nouvelle se répandra qu’on accorde des secours à tout venant, la salle sera bientôt remplie d’une multitude qui en sollicitera (…) le bonheur des convives sera détruit par le spectacle de la misère et de l’humiliation qui s’offre de toutes parts dans la salle et par les clameurs importunes de ceux qui enragent avec raison de ne point trouver les secours qu’on leur avait fait espérer ».

Jean-Baptiste de Varax
Avocat au barreau des Hauts-de-Seine
Ancien Secrétaire de la Conférence

[1] Ordonnance royale du 9 décembre 1846 

[2] Tel qu’il est traduit à l’article 53 de la Constitution du 4 octobre 1958 qui dispose que : « nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées »

[3] En 2000, 95 % des Mahorais relevaient du statut personnel.

[4] Il s’agit donc d’une densité de population élevée, qui n’est dépassée que dans quelques départements franciliens

[5] Thomas Malthus, Essai sur le principe de population, édition de Pierre Theil, Paris, éditions Seghers, 1963