TRIBUNE. Réforme du statut de la magistrature : l'indépendance des tribunaux est-elle soluble dans la continuité de l'État ?

Vice-président du tribunal de première instance de Nouméa et délégué général du syndicat CFDT-Magistrats, Emmanuel Poinas livre, au sein de cette tribune, son point de vue sur les nouvelles possibilités de délégation des magistrats de l’ordre judiciaire prévues par le Code de l’organisation judiciaire. Il estime notamment à ce titre que « mettre sur le même plan normatif les dispositions issues de la loi simple organisant [ce code] et le statut de la magistrature, c’est abaisser le statut de la magistrature ».

La loi organique portant réforme du statut de la magistrature a été déférée au contrôle du Conseil constitutionnel par le Premier ministre, conformément aux dispositions de la Constitution. Le Conseil n’a pas encore statué.

Ce texte comprend des dispositions très diverses. Celles qui prévoient des aménagements locaux au principe constitutionnel garantissant l’inamovibilité des magistrats de l’ordre judiciaire seront principalement évoquées ici. En effet, elles constituent un indice particulièrement éclairant sur la nouvelle conception de l’indépendance de l’autorité judiciaire qui a été édictée par le législateur organique.

Présentation des nouvelles dispositions applicables

Le texte de la nouvelle loi organique prévoit des dispositions étendant les possibilités pour un chef de cour d’appel, y compris pour un Premier président, de déléguer des magistrats de la Cour et notamment des présidents de chambre dans des juridictions du premier degré afin d’y combler une vacance de postes (articles 5 et 6 de la loi organique nouveaux articles L.121-4 et suivants du Code de l’organisation judiciaire). L’inverse est également possible, tout comme la possibilité de délégations entre des juridictions du premier degré au sein d’une même cour. La délégation doit être circonstanciée, limitée dans le temps (trois mois maximum pour un total de cinq délégations) et motivé.

Des dispositions spécifiques existent pour certains ressorts et certaines fonctions. Ces dispositions étant nombreuses et d’un abord assez rebutant, elles seront simplement mentionnées ici dans leur état d’esprit général, le lecteur pourra s’y reporter s’il le souhaite.

La loi organique portant statut de la magistrature : une garantie fondamentale

L’article 64 de la Constitution édicte qu’une loi organique porte statut de la magistrature judiciaire et que les magistrats du siège sont inamovibles. Ce texte, bien que laconique, édicte deux principes fondamentaux.

D’une part, les normes applicables aux magistrats de l’ordre judiciaire doivent être édictées par un texte soumis à une procédure législative spéciale (une loi dite organique) qui nécessite notamment un contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel. D’autre part, l’inamovibilité des magistrats du siège constitue une condition fondamentale destinée à assurer leur indépendance.

Beaucoup de choses ont été écrites sur la garantie d’indépendance que constitue l’inamovibilité des magistrats du siège, comme par exemple la thèse d’Olivier Pluen, L’inamovibilité des magistrats : un modèle ? éditée par la Fondation Varenne, et Magistrat, de Ludovic Belfanti, aux éditions Dalloz.

En l’état de notre droit, l’inamovibilité reste une garantie imparfaite et limitée mais absolument fondamentale. Cette inamovibilité n’est cependant pas absolue. Les dispositions de la loi organique et du Code de l’organisation judiciaire dans son ancienne version connaissent des possibilités d’aménagement.

S’agissant de la l’ordonnance portant loi organique relative au statut de la magistrature, l’article 3-1 a créé une fonction particulière au sein du corps judiciaire, les magistrats « placés » (terme qui ne figure pas directement dans le corps de la loi organique mais dont l’usage est reconnu pour les circulaires de préparation des mouvements de mutation).

Le « placement » est une affectation spéciale auprès du chef de cour d’appel ; ces magistrats ne sont pas intégrés au sein des effectifs d’une des juridictions du ressort à titre permanent, mais ils ont vocation à « remplacer temporairement les magistrats de leur grade des tribunaux de première instance et de la cour d'appel qui se trouvent empêchés d'exercer leurs fonctions du fait de congés de maladie, de longue maladie, pour maternité ou adoption ou du fait de leur participation à des stages de formation, ou admis à prendre leur congé annuel », ou à « renforcer l'effectif d'une juridiction afin d'assurer le traitement du contentieux dans un délai raisonnable ». L’effectif de ces magistrats est limité et les conditions de leurs affectations par les chefs de cours sont déterminés par la loi organique.

Des dispositions comparables existent pour les agents du greffe. Il s’agit donc d’une fonction spécialisée dont la spécialité est d’assurer le remplacement des autres magistrats et agents d’une cour d’appel. Ils bénéficient d’ailleurs d’une grille de rémunération spécifique, laquelle est plus élevée que celle des personnels « non placés ». Leur existence a été déclarée conforme au principe de l’inamovibilité des magistrats du siège et aux dispositions visant à garantir l’indépendance des tribunaux (décision du Conseil constitutionnel du 19 juin 2001, n°2001-445 DC).

La fonction est donc éminemment précaire, et pose de réelles difficultés d’organisation de la vie privée dans les ressorts les plus étendus. Il convient de relever que la réforme de la loi organique a décidé d’augmenter le nombre de ces personnels de 1/15° à 1/12° du nombre de magistrats théoriquement affectés au sein d’une cour d’appel. Le passage du 15° au 12° permettra à un chef de cour ayant 400 magistrats sous son autorité de disposer d’un effectif de 33,3 magistrats « placés » (soit l’équivalent de l’effectif d’une juridiction très importante), et non plus de 26,5 sous l’empire des dispositions antérieures.

Mais les magistrats qui ne sont pas « placés » peuvent aussi être délégués pour combler un besoin temporaire d’activité (Art. L. 121-4 et suivants du Code de l’organisation judiciaire dans leur rédaction actuelle).

Les dispositions organisant ces remplacements sont comparables à celles prévues pour les magistrats « placés » et relèvent de lois ordinaires et des dispositions réglementaires. La loi organique organise donc une « élévation » des textes applicables dans la hiérarchie des normes et en font des dispositions de rang immédiatement inférieur aux normes constitutionnelles et assimilées.

Le risque d’incompétence du législateur organique

Le fait d’intégrer ces dispositions relatives à des délégations dans des dispositions d’un rang supérieur pourrait être assimilé à une garantie supplémentaire offerte aux magistrats de l’ordre judiciaire. Or en toute logique, il n’en n’est rien.

En effet le législateur organique peut parfaitement prévoir d’intégrer au sein de la loi organique portant statut de la magistrature des dispositions de délégation des magistrats non placés selon les mêmes principes et garanties qui valent pour des magistrats placés. Il n’y a là aucune contradiction.

Mais dans un tel cadre, la seule « place » possible pour de telles dispositions serait de les intégrer au sein de la loi organique et non dans le Code de l’organisation judiciaire. A défaut, il en résulterait une incompétence du législateur organique au détriment du législateur ordinaire.

En effet, la loi organique est un dispositif pris pour assurer l’indépendance du corps judiciaire ; il s’agit donc au sens littéral du terme d’une garantie d’indépendance. Mais le Code de l’organisation judiciaire n’est pas un code de l’indépendance (un tel code au demeurant n’existe pas).

Le Code de l’organisation judiciaire est un code qui vise à assurer la continuité de l’État en matière judiciaire. Le texte d’un de ses premiers articles est d’ailleurs dépourvu d’ambiguïté sur ce point : l’article L.114-1 dispose : « La permanence et la continuité du “service public de la justice” demeurent toujours assurées. »

Une telle disposition est parfaitement légitime dans un état démocratique. Mais elle ne constitue en rien une garantie d’indépendance des magistrats de l’ordre judiciaire. Pas plus que les autres dispositions du Code de l’organisation judiciaire.

Mettre sur le même plan normatif les dispositions issues de la loi simple organisant le Code de l’organisation judiciaire et le statut de la magistrature, ce n’est donc pas élever le Code de l’organisation judiciaire dans la hiérarchie des normes, c’est au contraire abaisser le statut de la magistrature.

Le risque de censure par le Conseil constitutionnel est donc en théorie réel.

La liberté de prescription garantie par la loi organique est celle des chefs de juridictions 

De quoi « l’élévation » des dispositions du « COJ » est-elle le nom ? Mais de la prévalence assumée des normes qui garantissent le principe de continuité de l’État sur le principe de l’indépendance des tribunaux !

Autrement dit, ce qui est élevé, c’est bien la possibilité du service à l’état des effectifs, et donc la liberté de prescription des chefs de services sur les magistrats placés sous leur autorité. C’est d’ailleurs pour réaliser le même objectif que le nombre de magistrats « placés » auprès des chefs de cours se trouve augmenté. Et c’est aussi dans le même état d’esprit que le garde des Sceaux a annoncé l’existence de renforts d’effectifs, dont il a été laissé l’arbitrage aux chefs de cours d’appels (voir par exemple à ce sujet l’article de Mathieu Delahousse du 5 septembre 2023 paru dans l’Obs : « Éric Dupont-Moretti et la rentrée des grandes promesses judiciaires »).

Ce qui est renforcé du point de vue du droit et du fait, ce n’est pas la liberté de prescription des magistrats de l’ordre judiciaire dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles, mais la liberté d’organisation des chefs de cours sur les effectifs de leurs juridictions.

Si l’objectif inverse était poursuivi, il serait possible de contester, même a posteriori, les décisions d’organisation du service susceptible de porter atteinte à la liberté d’organisation du magistrat pour l’exercice de ses fonctions. Cette liberté d’organisation spécifique a d’ailleurs été reconnue par le Conseil d’État, cf sa décision 339260 du 21 février 2018.

Or les décisions d’organisation du service, y compris celles relatives à l’affectation de magistrats « placés », sont des « mesures d’administration judiciaire », et, à ce titre, ne relèvent d’aucune possibilité de contestation (voir par exemple sur ce point mon ouvrage Le statut de la magistrature, publié chez Berger-Levrault, notamment aux pages 201 et suivantes).

Le COJ ne fait pas que permettre le remplacement d’un magistrat à l’initiative du chef de juridiction en cas de vacance de poste ; il autorise le chef de juridiction à composer une juridiction en lieu et place d’un magistrat non spécialisé « s’il l’estime convenable », cf les articles R.212-3 et R.312-1 du COJ ; et l’ouvrage pré-cité, aux pages 97 et suivantes.

La question n’est au demeurant pas de savoir si les tribunaux doivent être organisés sur la base d’une structure hiérarchique. Ils sont des administrations et ils le sont nécessairement. La question est de savoir s’il n’est pas nécessaire de prévoir, en regard des grands pouvoirs dévolus aux autorités chargées de l’administration, des mécanismes de contestation de l’exercice de ces compétences et susceptibles de protéger la garantie de prescription que les tribunaux doivent exercer à l’égard des justiciables.

Pour l’instant, il n’en n’existe aucun en dehors des procédures visant à caractériser l’engagement de la responsabilité de l’État du fait d’une exécution défectueuse du « service public de la justice ».

La République Française n’est pas un état « illibéral » bien entendu. Convient-il cependant d’éviter de s’interroger sur ce qu’une telle organisation juridique permettrait ? Qu’adviendrait-il avec un tel état du droit si une autorité politique entendait promouvoir un contrôle étendu de l’activité juridictionnelle par l’intermédiaire de dispositions purement administratives et incontestables ?

Toutes les dispositions vont dans le même sens, celui de la continuité du service. Qu’adviendrait-il si le sens de cette continuité se trouvait dévoyé par les autorités chargées de le mettre en œuvre ?

La continuité de l’État l’emporte sur l’indépendance de la justice

Ce qu’il y a de préoccupant dans la réforme de la loi organique, c’est la confusion qu’introduit le texte de la loi actuel entre deux principes de valeur inégale. L’indépendance de l’autorité judiciaire, articulée sur l’inamovibilité des magistrats du siège est d’un rang plus élevé que la seule continuité du service. Ce qui se comprend d’ailleurs parfaitement.

Un tribunal dysfonctionnel ne rend pas obligatoirement un bon service aux justiciables. Mais un tribunal dont l’indépendance n’est pas garantie parce que la permanence du magistrat dans son office n’est pas réellement assurée n’en rend fatalement aucun.

Or, la faiblesse des effectifs garantis aux tribunaux par rapport par exemple aux standards retenus par la commission du Conseil de l’Europe pour l’indépendance de la Justice (la CEPEJ) induit nécessairement des obligations de remplacement fréquents et une adaptation constante aux besoins du service (le dernier rapport, publié le 5 octobre 2022, est accessible depuis le site du Conseil de l’Europe : les indicateurs concernant la République Française en matière d’effectifs au sein des tribunaux judiciaires sont, d’après ces rapports, régulièrement alignés sur ceux d’États ayant un PIB beaucoup plus faible que la France).

La crise apparaît tellement profonde que des contestations se sont récemment élevées devant les juridictions administratives pour critiquer les circulaires de localisation des emplois prises pour déterminer les besoins en personnels des juridictions de l’ordre judiciaire, comme le rapportait notamment Alexandra Vaillant, secrétaire générale de l'Union syndicale des magistrats, dans son article « Nanterre : un recours inédit contre la circulaire de localisation des emplois devant le Conseil d’État » paru sur le site d’Actu-Juridique le 31 octobre dernier.

En l’état actuel de la « philosophie du droit » visant à assurer la continuité des services, de telles contestations ont peu de chances de prospérer. Elles n’en sont pas moins la marque d’une tentative de voire contrôler les décisions politiques d’affectation des magistrats au sein des juridictions autrement que par la simple constatation de la responsabilité de l’État, (cf la décision 01420 du tribunal des conflits du 27 novembre 1952, « Préfet de la Guyane »).

Le respect du principe d’inamovibilité se trouve aujourd’hui structurellement corrodé par la nécessité de pourvoir aux vacances de postes. Il est certes édicté, mais dans de nombreux ressorts il est susceptible dans les faits d’être largement vidé de sa substance.

Le COJ est un code qui permet d’assurer le service en dépit d’effectifs très limité. Il a atteint parfaitement son objet. Mais ces économies ont eu aussi un coût phénoménal pour l’image de la justice et le service réellement assuré aux justiciables dans un certain nombre de ressorts.

Il est donc assez regrettable que le législateur organique ait édicté de telles dispositions sans réfléchir à une réelle balance des intérêts en présence et sans édicter des dispositions visant à encadrer les mesures d’administration judiciaire relatives à la gestion des juridictions.

Pourquoi ces dispositions ont-elles été intégrées dans le corpus de la loi organique et non dans celui de la loi ordinaire votée et discutée « en même temps » (si l’on ose une telle formule) ?

Le Conseil constitutionnel appréciera l’intérêt de ces textes et d’une telle procédure législative ; et si les dispositions nouvelles n’étaient pas déclarées inconstitutionnelles, les juridictions administratives et, au-delà, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) pourraient se pencher à nouveau sur ces questions. Car le renforcement des pouvoirs de gestion en dehors de tout « garde-fous » ne pourra qu’induire de futurs dysfonctionnements des services judiciaires en l’état des effectifs et de l’activité des juridictions.

Le renforcement des moyens mis à la disposition du ministère de la justice est certes prévu. Suffira-t-il cependant à parer le risque d’une atteinte encore plus grande à l’indépendance des juridictions ? Permettra-t-il d’éviter une pression productiviste encore plus grande sur les personnels qui composent les tribunaux ?

L’avenir seul le dira, mais pour l’instant la réalité donne de bonnes raisons d’être inquiet...