Commissions d’enquête parlementaires : les droits de la défense à l’épreuve du contrôle parlementaire

Mars 2025. L’avocat Yann Utzschneider est assis aux côtés de l’ancienne directrice générale de Nestlé Waters – aujourd’hui présidente de Nestlé France – lorsqu’elle est auditionnée devant la commission d’enquête sénatoriale sur « les pratiques des industriels de l’eau en bouteille » et « les responsabilités des pouvoirs publics dans les défaillances du contrôle de leurs activités » (1). Conseil de l’entreprise, il assiste aux échanges, mais il ne peut ni intervenir, ni s’adresser aux sénateurs.

La situation le laisse perplexe : au même moment, les faits examinés par la commission font également l’objet d’une information judiciaire susceptible d’engager la responsabilité pénale de Nestlé Waters. Pourtant, la dirigeante est tenue de comparaître, de prêter serment de dire toute la vérité, et de répondre à l’intégralité des questions qui lui sont posées – sous peine de sanctions pénales. « C’était très perturbant et surtout juridiquement problématique », se souvient aujourd’hui l’avocat.

Quelques mois plus tard, après plusieurs échanges avec le bâtonnier de Paris, l’idée d’un rapport sur les commissions d’enquête parlementaires prend forme. Et un groupe de travail est constitué : il réunit dix avocats – spécialisés en droit pénal des affaires, habitués à défendre des entreprises ou leurs dirigeants (2) – ainsi que Julien Jeanneney, professeur de droit public à l’Université de Strasbourg.

Un rapport qui sera par la suite intitulé « La défense sans droits. Réformer les commissions d’enquête parlementaires », et dont les observations – comme les douze recommandations – ont été approuvées par le Conseil de l’ordre de Paris le 5 mai dernier. 

Les auteurs y dénoncent principalement un régime juridique « partiellement ignoré » par les parlementaires eux-mêmes, accusés de placer les personnes auditionnées dans des situations « contre-nature » et « gravement préjudiciable aux droits fondamentaux de la défense ».

En particulier lorsqu’elles sont contraintes de s’exprimer publiquement sur des faits qui intéressent la justice pénale, « alors même que leurs déclarations peuvent être exploitées à leur détriment ». Situation qui, en théorie, ne devrait pas exister.

« Technique de contournement » récurrente…

Le principe est ancien. L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 interdit la création d’une commission d’enquête portant des faits qui font déjà l’objet de poursuites judiciaires. Et si une commission est en cours lorsque des poursuites s’ouvrent sur les mêmes faits, elle doit immédiatement cesser ses travaux.

« La logique est celle de la séparation des pouvoirs », résume Julien Jeanneney. « La loi prévoit que la priorité soit donnée au juge pénal, au détriment des assemblées parlementaires. » C’est ce qui explique qu’aucune garantie comparable à celles offertes devant une juridiction n’ait été prévue pour les personnes auditionnées : pas de droit au silence, pas de protection contre l’auto-incrimination, ni d’assistance garantie d’un avocat,  malgré le caractère contraignant de l’audition. « La difficulté, c’est qu’en pratique, pourtant, ces croisements existent », poursuit le professeur.

Outre « l’affaire des eaux en bouteille », il cite le cas « révélateur », selon lui, d’Alexandre Benalla (3). En juillet 2018, l’ancien chargé de mission de l’Élysée était entendu par la commission d’enquête sénatoriale, créée au lendemain de sa mise en examen. Il était alors assisté par Jacqueline Laffont, aujourd’hui contributrice du rapport. « Il est évident que son audition visait à mettre en cause sa responsabilité, estime Julien Jeanneney.  Même si la commission s’était donné un titre général, visant à masquer, assez grossièrement, cette évidence ».

Pour le groupe de travail, cette « redéfinition sémantique » – formuler l’intitulé d’une commission de manière « suffisamment large pour englober des faits litigieux sans les nommer » – constituerait une « technique de contournement » récurrente, « faute de contrôle juridictionnel effectif et de garde-fous suffisamment clairs ».

Une manœuvre motivée, selon lui, par la tentation de certains parlementaires de s’emparer de dossiers médiatiques ; pour « être visibles » ou « exister politiquement ». « Or, le sujet brûlant est presque invariablement un scandale appréhendé par la justice, ou susceptible de l’être », écrit-il.

C’est précisément parce que cette interdiction est régulièrement contournée que les personnes auditionnées se retrouveraient face à un « dilemme ». Ainsi, refuser de répondre ou mentir expose à des poursuites pénales, même si celles-ci demeurent (très) rares en pratique.

Tandis que répondre peut les conduire à livrer des informations susceptibles d’être utilisées dans une procédure judiciaire, ce qui, pour les auteurs, constitue une atteinte potentielle au droit fondamental de ne pas contribuer à sa propre incrimination.

Pour étayer cette analyse, ils s’appuient sur plusieurs décisions judiciaires ; qui pourraient apporter « un cadre plus respectueux des droits ». Notamment, l’arrêt rendu en 2015 par la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH), dans lequel la Cour reconnaissait que l’obligation de comparaître, de prêter serment et de répondre aux questions d’une commission d’enquête constituait une « coercition », et « que l’impossibilité pour les personnes appelées […] d’invoquer le respect de ces droits pour éviter de répondre à des questions qui pourraient les conduire à s’auto-incriminer est en soi problématique ».

La portée de la décision est toutefois plus nuancée que ne le suggère parfois le rapport, puisque la France n’a pas été condamnée sur ce point. Les juges européens ont estimé que les déclarations recueillies devant la commission n’avaient ni constitué le fondement exclusif des poursuites, ni joué un rôle déterminant dans la condamnation des requérants. Autrement dit, la Cour a identifié un risque, sans considérer qu’il s’était concrétisé dans cette affaire.

Autre décision citée : en novembre 2024, la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Paris a ordonné le retrait d’un procès-verbal d’audition parlementaire versé dans une procédure pénale, estimant que son utilisation portait atteinte au droit de ne pas s’auto-incriminer ; la personne visée faisant déjà l’objet d’une enquête préliminaire au moment de son témoignage. Une décision qui conforte la thèse des rédacteurs, même si la Cour ne s’est pas prononcée sur la « validité » de l’audition parlementaire.

Jusqu’à présent, regrettent-ils, les juges ont cherché à « neutraliser » certains « effets néfastes » de ces situations, sans trancher la question de fond. « Et c’est pour ça, notamment, que nous pensons qu’une réforme est souhaitable », réagit Yann Utzschneider, citant certaines des recommandations émises par son groupe de travail : que des droits de la défense soient consacrés – droit au silence, à ne pas s’auto-incriminer et l’assistance effective d’un avocat – et que l’interdiction du cumul soit strictement respectée, qu’il s’agisse d’une enquête préliminaire ou d’une information judiciaire.

… ou « assouplissement » pour « moderniser le contrôle parlementaire » ?

« Une réforme est absolument nécessaire » pour protéger les droits fondamentaux des personnes appelées à témoigner dans le cadre d’une enquête parlementaire, abonde Camille Righetti, docteure en droit public (4).

Mais d’après cette spécialiste des commissions, le fait que les poursuites judiciaires ne soient plus un obstacle à leur déclenchement relève moins d’une « dérive » que d’une évolution logique et d’un « assouplissement » des contraintes juridiques « sévères » qui avaient été fixées en 1958. Pour elle, qui considère qu’ « il faut avancer, pas revenir en arrière », s’affranchir de cette interdiction théorique participerait, au contraire, « à moderniser » le contrôle parlementaire. D’autant qu’elle le rappelle : « La France est l’un des rares pays à ne pas autoriser le cumul ».

Dans un rapport sur les commissions d’enquêtes publié en 2025, Jean-Jacques Urvoas, ancien président de la commission des lois de l’Assemblée nationale et ancien garde des Sceaux, estimait lui aussi que « vouloir à tout prix éviter l’interférence » en interdisant le cumul, « c’est paradoxalement entraver la complémentarité » et « priver le législateur de sa capacité à poser un diagnostic public sur une affaire qui bouleverse l’État, au moment même où la société attend de lui une réponse politique ».

« Ce qu’il faut comprendre, reprend Camille Righetti, c’est qu’il existe une confusion entre les enquêtes parlementaires et les enquêtes judiciaires. Elles peuvent avoir des méthodes et des moyens un peu similaires, mais elles n’ont absolument pas le même objet. La mission des enquêtes parlementaires, c’est d’éclairer une situation en lien avec l’action du gouvernement et de l’action publique, pour essayer d’identifier des dysfonctionnements, et des responsabilités politiques. » Au contraire de l’autorité judiciaire qui, elle, établit des responsabilités juridiques.

Autrement dit, développe la chercheuse, une personne peut avoir à rendre des comptes devant les assemblées parlementaires, indépendamment de ceux qui peuvent être rendus devant la justice ; comme ce fut le cas dans les affaires dites « Cahuzac », « Benalla », ou celle « des eaux en bouteille », par exemple. Et pour elle, il est « important » – parce qu’une affaire peut avoir plusieurs « facettes » – que ces dossiers puissent être traitées sur le volet juridique, et politique.

« A condition, bien sûr, que les deux ne se marchent pas dessus », nuance-t-elle. « D’après ce que j’ai pu observer, les parlementaires essaient en principe de faire attention. Ils savent qu’ils marchent sur une ligne de crête. »

Le contrôle parlementaire à l’épreuve du privé

Mais les auteurs du rapport ne partagent pas la même confiance ; au contraire, ils dénoncent le manque « d’auto-contrôle » des parlementaires, comme la « judiciarisation » des auditions. Pour eux, les parlementaires se comporteraient « comme des juges » et chercheraient à « désigner des responsabilités individuelles » – participant à entretenir la confusion.

Une évolution d’autant plus préoccupante, estiment-ils, que les commissions d’enquête se sont multipliées ces dernières années et que leur champ d’intervention s’est progressivement élargi vers « la matière d’intérêt public ». Plus clairement, ils reprochent aux parlementaires une lecture de plus en plus extensive des notions de « faits déterminés » et de « gestion des services publics » (voir encadré), les conduisant à intervenir sur des questions de société « vastes » au nom de l’intérêt public.

Mais derrière cette critique de l’extension du contrôle parlementaire, c’est surtout l’intérêt croissant des commissions pour les acteurs privés qui est visé. Les auteurs du rapport dénoncent un Parlement qui « s’arroge un droit de regard sur le fonctionnement interne d’acteurs économiques » en convoquant des dirigeants d’entreprises pour qu’ils s’expliquent publiquement sur leurs pratiques, avec à la clé des risques réputationnels et judiciaires « sans les garanties d’un procès équitable ».

« Il est évidemment légitime que les parlementaires se saisissent d’une diversité de questions susceptibles d’intéresser la nation, bien que lorsqu’on organise des commissions d’enquête sur le comportement d’acteurs privés, on fasse une interprétation très large de ce qui est prévu par la Constitution, justifie Julien Jeanneney. Il est, en revanche, très ennuyeux que rien ne soit prévu pour garantir les droits des personnes convoquées devant ces commissions ».

Pour Camille Righetti, qui estime que « nous sommes aujourd’hui au plus proche de ce que doit être un contrôle parlementaire », cette évolution est au contraire pleinement fondée : « Les acteurs privés peuvent avoir une influence directe sur les politiques publiques ou sur des questions d’intérêt général. Il est donc normal que le Parlement puisse les entendre lorsqu’il cherche à comprendre des dysfonctionnements ou à évaluer l’action publique, tout en protégeant des droits fondamentaux et peut-être aussi, éventuellement, certains intérêts. Mais ces derniers ne doivent pas servir à se dérober. »

Si la chercheuse évoque ces « intérêts », c’est parce qu’elle estime que plusieurs critiques formulés dans le rapport – sur la publicité des auditions, la convocation de dirigeants d’entreprises ou les conséquences réputationnelles des commissions – renvoient, en creux, à la question du secret des affaires ; même si les auteurs ne l’abordent jamais explicitement.

Or, celui-ci n’est légalement pas opposable devant une commission d’enquête. En pratique, toutefois, les usages varient, observe-t-elle : certaines commissions ont accepté d’en tenir compte, d’autres ont accordé le huis-clos, tandis que d’autres ont refusé toute dérogation. « Cela dépend beaucoup des circonstances, de la composition de la commission, du climat, du président ou du rapporteur », note-t-elle.

Cette préoccupation se retrouve en effet dans plusieurs recommandations formulées par le groupe de travail. Outre la consécration du droit au silence, du droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination et du droit à l’assistance effective d’un avocat, les auteurs proposent de permettre aux personnes auditionnées de solliciter le huis clos ou, à défaut, de « pouvoir demander à ce qu’il n’y ait ni enregistrement, ni diffusion » de leur audition.

Plus encore, ils invitent les parlementaires à s’abstenir « de poser des questions susceptibles de conduire une personne à s’auto-incriminer ». Une recommandation qui traduit la volonté des auteurs de réduire au maximum les risques judiciaires et réputationnels auxquels peuvent être exposées les personnes auditionnées.

Mais si la nécessité de mieux protéger les droits fondamentaux des personnes entendues semble aujourd’hui admise, le débat reste ouvert sur la manière d’articuler cette protection avec la nécessaire mission d’information et de contrôle confiée aux commissions d’enquête.

Une chose est sûre : prises dans leur ensemble, les propositions du rapport conduiraient à restreindre sensiblement la capacité des commissions d’enquête sur des affaires susceptibles de déboucher sur des poursuites pénales ou mettant en cause des acteurs privés. Or ce sont précisément ces dossiers – scandales sanitaires, affaires politico-financières, pratiques industrielles controversées ou défaillances d’entreprises ayant des conséquences collectives, y compris sur la gestion des politiques publiques – qui nourrissent une part croissante de leurs travaux.

(1) Le travail de Camille Righetti, docteure en droit public, porte précisément sur le fonctionnement et l’organisation des commissions d’enquête parlementaire. En 2024, elle a soutenu sa thèse : « Les commissions d’enquête parlementaire : étude comparée des expériences américaine, française et italienne ».

(2) Des travaux parlementaires qui découlent de plusieurs enquêtes parues dans Le Monde et Radio France : elles documentent des pratiques illégales mises en place par les industriels de l’eau en bouteille – notamment Nestlé Waters – et révèlent que l’État en avait connaissance.

(3) Les avocats contributeurs du rapport : Jacqueline Laffont, Camille Potier, Capucine Briand, Minh Thu Vu Ngoc, Anae Fouquet-Chevalier, Yann Utzschneider, Emmanuel Mercinier Pantalacci, Rémi Lorrain, Léon Del Forno et Aurélien Disalvo. 

(4) En juillet 2018, quelques jours après les révélations du journal Le Monde sur les violences commises par Alexandre Benalla, alors chargé de mission de l’Elysée, dans le cadre d’une manifestation – et au lendemain de sa mise en examen par le Parquet de Paris – une commission d’enquête sénatoriale s’ouvre « sur les conditions dans lesquelles des personnes n’appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l’exercice de leurs missions de maintien de l’ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements ». Dans le rapport, les rédacteurs s’indignent que Benalla ait été auditionné deux fois « sur les événements mêmes faisant l’objet des poursuites, au motif d’éclairer le fonctionnement de l’Elysée. » Lors de ces auditions, la présence de son avocate a été autorisée, mais elle ne pouvait pas le représenter activement.