Investissements étrangers : le conseil d’administration alternatif, nouvel outil de contrôle aux effets incertains

L’article 2 de la proposition de loi n°2558 du 3 mars 2026 entend instaurer un nouvel organe au sein de certaines sociétés faisant l’objet d’un investissement étranger : le conseil d’administration alternatif.

Le contrôle des investissements étrangers en France (IEF) constitue un instrument central de la politique de souveraineté économique de l’État. Le droit positif impose en effet une autorisation préalable du ministre de l’Économie pour les investissements étrangers dans les secteurs sensibles[1], qui peut être accordée avec ou sans conditions, le non-respect des engagements pris étant susceptible d’être sanctionné.

L’évolution quantitative des dossiers – 105 en 2014, contre 392 en 2024[2] – témoigne de l’intensification de ce contrôle. Pourtant, entre 2021 et 2024, sans prendre en compte les refus tacites et les retraits de dossiers, seuls six investissements ont fait l’objet d’un refus, ce qui traduit la préférence pour des solutions négociées plutôt que pour le blocage pur.

La proposition de loi n° 2558 du 3 mars 2026 s’inscrit dans cette dynamique, en cherchant non plus seulement à bloquer les investissements étrangers, mais à ancrer durablement l’État dans la gouvernance des entreprises stratégiques.

Protéger la souveraineté économique de la France

Déposée par Christophe Plassard, député du groupe Horizons et Indépendants, et 24 cosignataires de divers groupes politiques – Ensemble, Horizons, Droite Républicaine -, le texte a pour objectif de protéger la souveraineté économique de la France.

L’article 2 propose ainsi d’instaurer un conseil d’administration alternatif au sein des sociétés faisant l’objet d’une autorisation d’investissement étranger, ce qui permettrait, selon l’auteur de la proposition de loi, de préserver l’attractivité économique de la France tout en protégeant ses actifs critiques face à la montée des ingérences économiques documentées par les services de l’Etat.

La proposition de loi prévoit donc l’ajout d’un niveau supplémentaire de contrôle, non plus en amont de l’opération, mais de manière continue dans la gouvernance post-investissement, par l’insertion d’un nouvel article L. 151-3-3 dans le Code monétaire et financier :

« Dans les cas où une autorisation d’investissement étranger est accordée, même sans conditions, l’entreprise doit mettre en place un conseil d’administration alternatif, composé exclusivement de ressortissants français.

Ce conseil exerce un droit de veto sur les décisions de gouvernance, d’organisation ou de transfert d’activités, de ressources ou connaissances susceptibles d’affecter les intérêts essentiels de la Nation, selon des modalités fixées par un décret en Conseil d’État.

Au sein de ce conseil siège un représentant de l’État désigné dans des conditions fixées par un décret en Conseil d’État en qualité d’observateur. Par dérogation expressément motivée, le ministre de l’économie peut dispenser l’entreprise de la création de ce conseil d’administration alternatif. »

Un régime à parfaire

L’article envisagé précise que le conseil d’administration alternatif est instauré dans les cas où une autorisation d’investissement étranger est accordée, même sans conditions. Le dispositif se distingue ainsi par son caractère systématique, s’appliquant indépendamment du contenu de l’autorisation.

Cette obligation étant connue par avance, cela améliorerait la prévisibilité d’une partie du dispositif IEF, mais pourrait également devenir un frein aux investissements étrangers en limitant la marge de manœuvre des investisseurs en matière de gouvernance.

Il est toutefois prévu la possibilité de déroger à cette obligation en cas de dispense expresse et motivée du ministre de l’Économie. Le texte ne précise en revanche ni le moment auquel cette dispense pourrait être sollicitée -avant, pendant ou après la procédure d’autorisation d’investissement étranger-, ni la forme de la demande, ni les délais de réponse de l’administration.

Ces éléments sont pourtant essentiels à la structuration de l’opération par l’investisseur et la société cible. Ils devraient donc nécessairement être précisés, soit par le texte lui-même, soit par un décret en Conseil d’État, qui n’est pas évoqué à ce niveau du texte, afin de prévoir les obligations des diverses parties prenantes à une telle opération et d’éviter un contentieux en la matière.

L’article indique en outre que ce conseil d’administration alternatif serait composé de ressortissants français et d’un représentant de l’Etat en qualité d’observateur, désigné dans les conditions fixées par un décret en Conseil d’Etat. La composition de ce nouvel organe obéirait donc à des exigences de souveraineté.

Il est par ailleurs précisé que le représentant de l’État serait issu du service de l’information stratégique et de la sécurité économique (SISSE), dont la mission principale est la protection des actifs stratégiques face aux menaces étrangères, sans qu’il ne soit clairement établi de qui il s’agirait.

Là encore, le texte, en son état actuel, manque de précision. En outre, si le statut d’observateur exclut en principe toute participation aux délibérations, la position institutionnelle de ce représentant est néanmoins susceptible d’introduire une forme d’influence informelle, qu’il s’agisse d’un effet d’autorité ou d’une pression implicite.

La capacité du conseil d’administration alternatif à délibérer en toute autonomie demeure donc incertaine, bien qu’il ne semble pas que cela soit l’un de ses objectifs principaux.

Incertitudes sur le statut juridique

Se pose ensuite la question du statut juridique de ce nouvel organe. En effet, si l’organe social envisagé est désigné en tant que « conseil d’administration alternatif » par le texte, il est appelé « proxy board » par l’auteur de la proposition de loi. Il existe donc une dissonance entre les termes utilisés. Le conseil d’administration alternatif étant institué par le Code monétaire et financier, il est en principe distinct du conseil d’administration prévu par les articles L. 225-17 et suivants du Code de commerce.

Deux hypothèses peuvent toutefois être envisagées : soit la qualification de « conseil d’administration » (bien qu’alternatif) emporte application du régime classique du Code de commerce, soit le conseil d’administration alternatif est considéré comme un organe à part entière échappant à ce régime.

En droit des sociétés, le conseil d’administration est défini par l’article L. 225-35 du Code de commerce, qui dispose qu’il « détermine les orientations de l’activité de la société et veille à leur mise en œuvre ». Il exerce ainsi un pouvoir positif de direction.

Or, le conseil d’administration alternatif ne disposerait en principe que d’un droit de veto, c’est-à-dire d’un pouvoir négatif de blocage, sans participation à la gestion courante ni à la détermination des orientations stratégiques de la société. Sur le plan fonctionnel, il n’exercerait donc aucune des prérogatives que la loi attribue au conseil d’administration classique et ne saurait donc être soumis aux dispositions régissant cet organe.

Néanmoins, le recours à cette dénomination crée un risque d’assimilation, et un juge pourrait considérer que le législateur, en le nommant ainsi, a entendu le soumettre, au moins partiellement, au régime des articles L. 225-17 et suivants du Code de commerce.

Une dénomination distincte -telle que « comité de contrôle stratégique » ou « comité de sauvegarde » – aurait eu le mérite de lever toute ambiguïté sur la nature spécifique de cet organe et d’écarter par avance toute application par analogie du régime du conseil d’administration. En tout état de cause, dans le cas où le texte serait adopté, il conviendrait qu’il soit proposé une nouvelle appellation par voie d’amendement, ou le cas échéant que l’incertitude soit levée par une disposition explicite.

Quelle que soit la nature de ce nouvel organe, il semble bien en revanche que ses décisions puissent être qualifiées de décisions sociales. En effet, ces dernières regroupent les actes décisionnels internes de la société, c’est-à-dire les décisions émanant des organes de direction, d’administration ou de surveillance, les décisions collectives des associés ou de l’associé unique.

Sont en revanche exclues les conventions passées par la société avec des tiers ainsi que les simples avis, opinions ou recommandations émis par toute instance collective instituée au sein de la société[3].

Le conseil d’administration alternatif, s’il était instauré, serait un organe relevant de la gouvernance interne de la société, et ses décisions ne constitueraient pas de simples avis mais des actes décisionnels s’imposant aux autres organes sociaux. Par définition, les décisions qu’il rendrait devraient donc être qualifiées de décisions sociales et soumises aux dispositions relatives à ces dernières, notamment le régime de la nullité des décisions sociales.

Du flou aussi autour de l’exercice du droit de veto

Les conditions d’exercice du droit de veto constituent une autre source d’interrogation. L’article précise que le conseil d’administration alternatif exercerait un droit de veto sur les décisions de gouvernance, d’organisation, de transfert d’activités, de ressources ou de connaissances susceptibles d’affecter les intérêts essentiels de la Nation, selon des modalités fixées par un décret en Conseil d’Etat.

Le champ des décisions soumises au droit de veto serait donc large, englobant notamment les restructurations internes, les fermetures et délocalisations de sites, les cessions d’actifs ou de propriété intellectuelle, ou encore les transferts de savoir-faire.  

On remarque d’abord qu’il n’est pas précisé si le conseil d’administration alternatif doit être informé systématiquement de toute décision de gouvernance, ou uniquement quand une décision est identifiée au préalable comme « susceptible d’affecter les intérêts essentiels de la Nation ».

On se demande ainsi à quel moment ce conseil a vocation à se prononcer, et, le cas échéant, qui aura pour rôle de qualifier la décision comme étant susceptible d’affecter les intérêts évoqués et ainsi d’entrer dans le champ du droit de veto de ce nouvel organe.

Dans le silence du texte, il est possible de se référer à ce qui est connu du droit de veto en droit positif[4]. Il est en effet considéré par la doctrine qu’il s’agit d’un droit purement négatif : il confère à un organe le pouvoir de bloquer une décision, sans pour autant lui permettre de proposer une solution alternative ni de se substituer à l’organe décisionnaire.

Il résulte par ailleurs d’un arrêt de la Cour de cassation que le titulaire du droit de veto doit nécessairement être saisi, c’est-à-dire informé et consulté, avant la mise en œuvre de la décision pour pouvoir exercer utilement son pouvoir de blocage[5].

Par analogie, le conseil d’administration alternatif ne pourrait donc ni s’auto-saisir, ni proposer une décision alternative, ni se substituer au conseil d’administration dans l’exercice de ses fonctions de direction et n’aurait vocation qu’à exercer un pouvoir négatif.

Il appartiendrait alors en réalité au conseil d’administration de déterminer si la décision est susceptible d’affecter les intérêts essentiels de la Nation, puis de saisir le conseil d’administration alternatif pour qu’il se prononce, sauf à ce qu’une solution différente soit retenue par le texte final.

D’où la nécessité de prévoir un mécanisme de résolution des différends

Or, le critère même de la « susceptibilité d’affecter les intérêts essentiels de la Nation » soulève des difficultés. En effet, les intérêts dont il est fait état ne sont pas clairement définis, laissant un pouvoir d’interprétation considérable au conseil d’administration. En cas de désaccord avec le conseil d’administration alternatif sur la qualification donnée à une décision, des blocages internes pourraient émerger, et, par-là, des conséquences économiques considérables pour la société et ses actionnaires.

Si aucun mécanisme de résolution des différends n’est prévu, la société pourrait se trouver dans l’impossibilité d’adopter des décisions stratégiques pourtant nécessaires à sa survie économique. En droit des sociétés, de telles situations sont traditionnellement résolues par la désignation judiciaire d’un mandataire ad hoc, ordonnée en référé sur le fondement de l’article 872 du Code de procédure civile.

Ce dernier, dont la désignation n’exige que la démonstration d’un juste motif, intervient sans dessaisir les organes sociaux et pour une mission ponctuelle, ce qui le distingue de l’administrateur provisoire dont la nomination suppose la preuve d’un péril imminent[6].

Toutefois, ce mécanisme de droit commun des sociétés n’a pas été pensé pour des situations où le blocage résulte de l’exercice d’une prérogative conférée par le Code monétaire et financier dans un objectif de souveraineté nationale ; son applicabilité à un tel différend est, à tout le moins, incertaine. Le décret en Conseil d’État devrait donc idéalement prévoir un mécanisme spécifique de résolution des différends, par exemple un arbitrage par le ministre de l’Économie ou une saisine du juge.

Par ailleurs, les modalités de vote du veto par l’organe collégial ne sont pas précisées par le texte. Aucune règle de quorum ou de majorité n’est prévue, ce qui soulève la question de la validité d’une décision prise en l’absence de certains membres ou en cas de partage des voix.  Le décret évoqué par le texte devrait venir préciser ces modalités, à défaut de quoi un vide juridique important subsisterait, renforcé par l’inapplicabilité de principe du régime du conseil d’administration classique.

Quelle sanction pour une décision adoptée en dépit d’un veto ?

Au-delà de ces questions de fonctionnement, se pose celle de la contestation des décisions prises en violation du droit de veto, ou à l’inverse par abus de ce même droit.

Premièrement, on se demande quelle serait la sanction d’une décision adoptée par le conseil d’administration en dépit d’un veto du conseil d’administration alternatif. En droit positif, seule la violation d’une « disposition impérative de droit des sociétés » peut en principe entraîner l’annulation d’une délibération sociale[7].

Depuis l’ordonnance du 12 mars 2025, ce terme inclut l’ensemble des normes régissant l’organisation et le fonctionnement de la société, indépendamment de toute règle de localisation dans tel ou tel code[8]. Le nouvel article L.151-3-3 du Code monétaire et financier pourrait répondre à cette qualification dès lors qu’il instaurerait un nouvel organe au sein des sociétés concernées.

Toutefois, cette solution demeure incertaine, et il apparaît donc impératif que le texte prévoie expressément la nullité de toute décision adoptée en méconnaissance du veto du conseil d’administration alternatif afin de garantir l’effectivité du dispositif.

À titre de parallèle, on relèvera que dans le contexte de la SAS, la Cour de cassation avait admis l’annulation des décisions collectives prises en violation de clauses statutaires lorsque cette violation était de nature à influer sur le résultat du processus de décision[9], solution que la doctrine estimait applicable à la méconnaissance du droit de veto d’un organe statutaire. Il existait alors toutefois un texte spécial, l’article L.227-9 alinéa 4, qui prévoyait cette possibilité.

Désormais, l’article L. 227-20-1 du Code de commerce réserve à ces sociétés la faculté de prévoir statutairement les cas de nullité des décisions sociales, une telle sanction ne s’appliquant pas automatiquement[10] ; cela nécessiterait que les SAS soumises au dispositif du conseil d’administration alternatif modifient leurs statuts.

Dès lors, ni le régime général ni la solution propre à la SAS ne permettent de garantir avec certitude l’annulation des décisions prises en violation du veto de ce nouvel organe, ce qui confirme la nécessité d’inscrire expressément cette sanction dans le texte.

Une potentielle cause de nullité de la décision

Ensuite, on remarque que les voies de recours ouvertes contre les décisions prises par le conseil d’administration alternatif ne sont pas non plus évoquées. Le texte ne précise ni la juridiction compétente, ni les motifs susceptibles de fonder une contestation, ni les délais et sanctions.

Toutefois, si la décision du conseil d’administration alternatif peut être qualifiée de décision sociale, tel qu’évoqué précédemment, alors le contentieux y afférent relèverait nécessairement du tribunal de commerce en application de l’article L. 721-3 du Code de commerce.

De la même manière, le régime de nullité des décisions sociales prévu aux articles 1844-10 et suivants du Code civil viendrait à s’appliquer. L’exercice par le conseil d’administration alternatif de son droit de veto en dehors du périmètre de ses attributions, ou de manière abusive, serait alors susceptible de constituer une cause de nullité de la décision.

Le prononcé de la nullité supposerait néanmoins, en application de la règle nouvelle dite du triple test, de rapporter la preuve de la réunion de trois conditions cumulatives : l’existence d’un grief résultant de l’atteinte à la norme méconnue, le caractère déterminant de l’irrégularité sur le sens de la décision, et l’absence de conséquences excessives de l’annulation au regard de l’intérêt social[11].

Enfin, il convient de s’interroger sur la question de la responsabilité des membres du conseil d’administration alternatif dans l’exercice de leurs fonctions. Si le régime du conseil d’administration ne s’applique pas, l’article L. 225-251 du Code de commerce, qui fonde la responsabilité des administrateurs pour faute de gestion, ne pourrait être invoqué à leur encontre. Leur responsabilité ne pourrait alors être recherchée que sur le fondement du droit commun de la responsabilité civile[12], sans qu’il soit possible de bénéficier du cadre structurant du droit des sociétés.

Cette lacune est d’autant plus préoccupante que le droit de veto confère au conseil d’administration alternatif un pouvoir considérable, susceptible de causer un préjudice significatif en cas d’exercice abusif.

Vers un alourdissement des contraintes pesant sur l’investisseur ?

Le dispositif envisagé s’inscrit dans une dynamique européenne d’harmonisation croissante du contrôle des investissements étrangers.

La Commission européenne a en effet proposé, le 4 mars 2026, l’Industrial Accelerator Act[13], qui vise à encadrer les investissements étrangers dans les secteurs émergents ou stratégiques lorsque l’investisseur provient d’un pays détenant au moins 40 % des capacités mondiales de fabrication dans le secteur concerné et que l’investissement excède 100 millions d’euros.

L’IAA soumettrait l’autorisation d’investissement à des conditions structurantes : plafonnement de la participation étrangère à 49 %, octroi d’une licence de propriété intellectuelle au bénéfice de la cible européenne, ou encore emploi d’au moins 50 % de travailleurs de l’Union.

Ce texte, à l’image de la proposition de loi n° 2558, est encore en cours d’examen selon la procédure législative ordinaire, les institutions européennes visant une adoption d’ici fin 2026 pour une entrée en vigueur au début de l’année 2027.

Si toutefois les deux textes venaient à être adoptés, cela conduirait à un contrôle en plusieurs étapes pour les opérations entrant dans le champ d’application des deux dispositifs : en amont, les obligations combinées de l’IAA et de la demande d’autorisation d’investissement liée au contrôle IEF ; en aval, la supervision continue exercée par le conseil d’administration alternatif. Les deux régimes apparaissent conciliables, mais leur cumul alourdirait considérablement les contraintes pesant sur l’investisseur.

Ces contraintes ne seraient d’ailleurs pas seulement légales : les conséquences opérationnelles, notamment en matière d’opérations de fusions-acquisitions, seraient tout aussi significatives. L’instauration du conseil d’administration alternatif pourrait constituer une condition suspensive à la réalisation de l’opération, allongeant un calendrier déjà contraint par la procédure IEF.

La due diligence devrait intégrer une analyse approfondie du périmètre des activités susceptibles d’affecter les intérêts essentiels de la Nation. La valorisation de la cible pourrait s’en trouver affectée, le conseil d’administration alternatif limitant les synergies envisageables et engendrant un surcoût de conformité. Enfin, l’ensemble de la documentation transactionnelle -lettre d’intention, SPA, contrat de cession- devrait être adapté en conséquence.

En définitive, l’article 2 de la proposition de loi n° 2558 témoigne d’une ambition de doter l’État d’un instrument de contrôle continu post-investissement au service de la souveraineté économique. Le dispositif, en son état actuel, ne pourra toutefois atteindre cet objectif sans que soient levées les multiples incertitudes qui l’entourent.

En outre, il convient d’être vigilant quant aux nombreuses conséquences liées à son instauration, qui pourraient affecter l’attractivité de la France vis-à-vis des investisseurs étrangers. L’enjeu pour le législateur sera donc de bâtir un régime suffisamment précis pour assurer un contrôle minimum des investissements étrangers sans transformer cet outil en obstacle à l’investissement.

Julie Racine Rasse,
étudiante au sein du master 214 de l’Université Paris Dauphine
(article rédigé sous la supervision de la professeure Dorothée Gallois-Cochet)

[1] Article L.151-3 du Code monétaire et financier

[2] Rapport annuel sur le contrôle IEF en 2024, Direction générale du Trésor, 30 juillet 2025

[3] J. HEINICH, Droit des sociétés, LGDJ, août 2025, nº 294

[4] La pratique en matière de SAS ayant fourni des illustrations quant à la mise en œuvre d’un tel droit.

[5] Cass. Com., 19 novembre 2013, n°12-26.702

[6] J. HEINICH, Droit des sociétés, LGDJ, août 2025, nº 483 ; G. Gil, note sous CA Nîmes, 14 févr. 2022, BJS mai 2022

[7] Article 1844-10 alinéa 3 du Code civil

[8] Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2025-229 du 12 mars 2025 portant réforme du régime des nullités en droit des sociétés ; J. HEINICH, Droit des sociétés, LGDJ, août 2025, nº 307

[9]Cass. com., 15 mars 2023, n° 21-18.324, « Larzul II »

[10] J. HEINICH, Droit des sociétés, LGDJ, août 2025, nº 311

[11] Article 1844-12-1 du Code civil

[12] Articles 1240 et 1241 du Code civil

[13] Proposition de règlement du 4 mars 2026, n° 2026/0068