L’accompagnement renforcé des bénéficiaires du RSA peut-il favoriser leur retour à l’emploi sans hausse des moyens ?

Renforcer l’accompagnement des personnes sans emploi, dont les bénéficiaires du RSA, à travers un contrat d’engagement afin qu’elles retrouvent du travail plus rapidement : telle était l’ambition de la loi plein emploi n°2023-1196 du 18 décembre 2023, entrée en vigueur au 1^er janvier 2025.

Avant la mise en place généralisée de ce système, une expérimentation a été menée dans 18 territoires en 2023 et 2024. Une étude conduite en partenariat par la Dares (le bureau d’études statistiques du ministère du Travail) et l’IPP (Institut de politiques publiques) en a analysé les résultats, et conclut à une réussite conditionnée à plus de ressources, avec un public peut-être mieux ciblé.

L’accompagnement des publics ciblés par ce dispositif a réellement été renforcé, avec notamment une hausse des entretiens de 43 %, particulièrement forte en début de cycle, puisqu’un entretien d’orientation a systématiquement lieu dans le mois suivant l’entrée dans le dispositif, et que les bénéficiaires ont, au fil des mois, moins besoin d’accompagnement, notamment quand ils retrouvent du travail. Les autres formes d’accompagnement (formation, immersion en entreprise, mise en relation) ont également augmenté, mais sont restées limitées.

Les chercheurs appellent à ne pas tirer de conclusions à partir de cette étude sur l’impact de la loi, les conditions de mise en œuvre entre l’expérimentation et la généralisation ayant changé : nouvelles modalités budgétaires, inscription automatique des bénéficiaires du RSA à France Travail puis entretien d’orientation, nouvelles modalités de sanction… Elle donne cependant des enseignements sur la conception des dispositifs d’accompagnement des bénéficiaires du RSA.

Un effet réel mais limité sur l’emploi des bénéficiaires

L’étude conclut à un effet positif mais relativement modeste de l’accompagnement renforcé sur le retour en emploi des bénéficiaires. Cet effet positif est porté par les contrats durables (CDI et les CDD de plus de six mois), responsables de 65 à 75 % des effets sur les participants ou les territoires. Les bénéficiaires de l’expérimentation voient leur probabilité d’obtenir un emploi durable augmenter de 2,2 points.

Les contrats aidés jouent un rôle dans les deux-tiers des retours en emploi durable. « Leur disponibilité et leur efficacité à long terme constituent par conséquent des conditions importantes de réussite », affirme Joyce Sultan Parraud, économiste à l’IPP et co-autrice du rapport. Néanmoins, « un effet positif subsiste bien lorsqu’on exclut les contrats aidés (de l’ordre d’un tiers de l’effet total). Il est donc plus faible, mais il apparaît dès les premiers mois suivant l’entrée dans l’expérimentation ».

Joyce Sultan Parraud souligne également que « l’effet sur l’emploi salarié est plus faible pour les bénéficiaires qui n’étaient pas accompagnés par France Travail avant l’expérimentation que pour ceux déjà suivis par France Travail », sans que ces différences soient significatives.

Si les chercheurs ont également regardé de plus près des différences selon la zone, l’âge, le genre ou les modalités d’accompagnement, la chercheuse appelle à ne pas y voir « la preuve qu’il serait possible de cibler plus efficacement l’accompagnement sur certains publics », car il est impossible de savoir si un public répond « structurellement moins bien à ce type d’accompagnement » ou si l’accompagnement proposé était moins adapté, d’autant que des effets de sélection peuvent jouer.

Sans hausse de moyens, des effets négatifs sur d’autres publics

Par ailleurs, l’étude insiste sur les « effets de bord » : l’expérimentation a été menée à moyens constants par France Travail. Des demandeurs d’emploi ont bénéficié d’un accompagnement renforcé, sans hausse des moyens.

En conséquence, les conseillers emploi ont dû absorber une charge de travail plus importante, et l’accompagnement des publics non visés par le dispositif renforcé a été légèrement moindre, même si l’effet négatif sur leur retour en emploi a été limité. Les bénéficiaires entrés plus tardivement dans l’expérimentation ont également bénéficié de moins d’entretiens que ceux entrés dès le début. Pour Joyce Sultan Parraud, « l’hypothèse la plus plausible est qu’à moyens constants, l’augmentation progressive du nombre de participants rend plus difficile le maintien d’un accompagnement aussi intensif, ce qui amène les conseillers à proposer moins d’entretiens aux entrants plus tardifs ».

Second effet de bord : le dispositif a permis aux bénéficiaires d’obtenir un peu plus de contrats… mais l’offre globale d’emploi n’a pas augmenté. Les demandeurs d’emploi n’ayant pas bénéficié du dispositif, notamment les bénéficiaires du RSA ne résidant pas dans la zone d’expérimentation mais étant actifs dans le même bassin d’emploi, ont donc vu leurs chances d’obtenir un emploi légèrement décroître, « du fait d’une concurrence accrue pour les emplois disponibles localement. À l’horizon observé, on ne peut donc pas exclure que l’effet net de l’expérimentation sur l’emploi des bénéficiaires du RSA soit nul », précise la chercheuse.

Plusieurs éléments « pourraient faire évoluer différemment les résultats de notre évaluation d’une future évaluation de la généralisation de 2025 », prévient Joyce Sultan Parraud. Un comité scientifique est d’ailleurs chargé d’évaluer les effets de la loi plein emploi, et la Dares a lancé un appel à projet de recherche sur les modalités de mise en œuvre de l’accompagnement.

A moyens constants, l’accompagnement renforcé ne peut donc bénéficier qu’à une partie des bénéficiaires. « La question de savoir lesquels cibler en priorité, et selon quels critères, devient donc centrale dans la conception du dispositif », insiste Joyce Sultan Parraud. Pour elle, c’est une « question politique et philosophique », qui doit être tranchée par les pouvoirs publics : « Souhaite-on renforcer l’accompagnement des publics les plus proches de l’emploi pour faciliter leur retour à l’emploi, mais qui en ont peut-être le moins besoin, ou concentrer les efforts sur les publics les plus éloignés ? »

L’expérimentation a en tout cas abouti à un renforcement de l’accompagnement de publics plus éloignés de l’emploi, plus qu’à une hausse nette de l’emploi à court terme. Selon les auteurs de l’étude, cela nécessite de préciser l’objectif du dispositif. S’il s’agit de mieux accompagner certains bénéficiaires et les reconnecter aux services d’emploi, les résultats sont encourageants. En revanche, si le dispositif vise une augmentation nette du volume d’emploi des bénéficiaires RSA, le résultat est mitigé.

Par ailleurs, l’étude n’a observé les effets qu’à court et moyen terme. Mais les recherchent montrent cependant qu’à horizon plus lointain, dans un marché du travail plus dynamique, mieux accompagner les demandeurs d’emploi pourrait améliorer l’appariement et inciter les entreprises à créer davantage de postes. A condition de dépasser une simple réallocation des moyens pour les augmenter en fonction des objectifs.