Une recodification du Code des douanes pour « donner davantage de cohérence au droit douanier »

Un nouveau cadre pour le droit douanier français. Depuis ce vendredi 1^er mai, le Code des douanes a été intégralement recodifié, après la publication, le 11 avril dernier, d’une ordonnance portant partie législative du Code des douanes, ainsi qu’un décret et un arrêté concernant la partie règlementaire.

Objectif : « Donner davantage de cohérence au droit douanier en y intégrant notamment les règles procédurales relatives aux contributions indirectes et aux réglementations assimilées, ainsi que les dispositions particulières relatives aux collectivités d’outre-mer et de rendre les dispositions douanières plus accessibles et plus lisibles », a assuré le gouvernement dans un communiqué en date du 8 avril.

Selon lui, une telle codification permettra de l’accessibilité et de la lisibilité « qui seront particulièrement utiles pour les professionnels qu’il s’agisse des agents de l’administration des douanes, des entreprises, des magistrats et des avocats ».

Cette réforme, prise sur le fondement de l’article 36 de la loi du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, a été conçue à droit constant, seules des dispositions déjà incluses dans l’ancien code ou d’autres codes ont donc été intégrées dans le nouveau. Un travail au long cours, pendant près de 36 mois, pour remettre à plat un des règles qui n’avaient pas été réaménagées depuis 1948.

Dès septembre 2023, une mission de recodification avait été constituée, rattachée directement au directeur général des douanes et droits indirects et composée de cinq agents : un chef de mission ayant la qualité d’administrateur de l’État, une inspectrice des douanes, une magistrate judiciaire et deux agents contractuels.

Un panel représentatif des acteurs du droit douanier ainsi qu’un cercle des usagers rassemblant des opérateurs économiques, des magistrats judiciaires, des avocats et des universitaires ont aussi été consultés pendant la réécriture.

Plus clair et plus complet

Jusqu’à présent divisée en 16 titres, la partie législative se contente désormais de 7 livres thématiques : principes généraux et l’action de l’administration des douanes, régime douanier des marchandises et des flux financiers, paiement et recouvrement des droits et des créances, pouvoirs de contrôle et de constatation, qualifications, sanctions et responsabilités, procédures consécutives aux contrôles et aux constatations, et dispositions particulières relatives aux Outre-mer.

Au sein de ce dernier livre figure désormais également le régime applicable à Mayotte. Le code des douanes de Mayotte, créé en 1992 pour étendre et adapter le droit métropolitain à la collectivité, était, avec la départementalisation du territoire, devenu redondant depuis 2014, date à laquelle le code des douanes national lui avait été rendu directement applicable, sans que le texte local soit formellement abrogé

Mais le gros changement concerne les deux autres titres du code : la codification, pour la première fois, des dispositions réglementaires au sein d’une seconde partie. Une démarche « inédite » qui « poursuit les mêmes objectifs de clarté et de cohérence que la codification des dispositions législatives », selon le gouvernement.

La partie spécifique aux arrêtés, troisième et dernière partie du code, rassemble notamment la liste officielle des bureaux et brigades de douane par directions interrégionales et régionales, un recensement qui n’avait jamais été codifié et figurait jusqu’ici dans des arrêtés dispersés.

Au total, le texte passe de 478 articles à 1 413. Cette multiplication par trois s’explique d’abord par l’intégration de dispositions législatives non codifiées ou éparpillées dans d’autres codes, par l’arrivée des parties réglementaire et arrêtés, et par l’intégration des dispositions relatives à l’Outre-mer. Le système de numérotation est d’ailleurs cohérent entre les trois parties : un article législatif L422-2 aura son pendant réglementaire en R422-2. Un principe de miroir qui facilite la navigation entre les textes.

La hausse du nombre d’articles tient également à la scission délibérée de nombreux articles exagérément longs : l’article relatif à la visite domiciliaire, autrefois fourre-tout, a ainsi été découpé en 19 articles distincts. Un projet de loi de ratification de l’ordonnance devra être déposé au Parlement au plus tard début juillet.

Une architecture similaire aux autres codes

S’il n’existe donc sur le fond presque aucun changement – à l’exception de la disparition de termes obsolètes ou de dispositions redondantes –, c’est une révolution sur la forme pour les usagers réguliers de ce code.

« D’un point de vue purement pratique, c’est un code beaucoup plus lisible, car il adopte une architecture qui correspond à tous les autres codes qui existent », résume Anne Azoulay, secrétaire nationale de la CGT douanes et formatrice auprès des agents, basée à La Rochelle, qui estime que cette nouvelle codification « est un effort de simplification et de lisibilité qui profite aux agents des douanes, mais aussi aux entreprises, aux opérateurs et aux magistrats ».

Cela peut permettre de rendre cette matière plus accessible, alors que le droit douanier reste méconnu au-delà de la profession, notamment dans les tribunaux : « Lors de mon premier jour à la fac de droit, le doyen nous avait dit “Ici, vous pourrez apprendre tous les droits que vous voudrez. Le seul que vous n’apprendrez pas, c’est le droit douanier” », se souvient Anne Azoulay.

Un calendrier qui a imposé une « précipitation »

Si cette réforme est donc la bienvenue selon la secrétaire générale CGT, le calendrier d’application est lui trop contraint : « La mise en œuvre va être difficile pour les agents des douanes, car la formation s’est faite dans la précipitation compte tenu du calendrier qui nous était imposé. »

Car si des réflexions sont en cours depuis de nombreux mois, la promulgation de l’ordonnance n’a eu lieu que trois semaines avant son application. « Nous avons commencé les formations début février, mais sur un projet qui n’était pas du tout finalisé, et des modifications sont intervenues après le passage au Conseil d’État. »

Contacté par le JSS quelques jours avant la recodification, Bercy assurait que les 16 000 agents de la douane devaient tous avoir été formés d’ici le 1^er mai, grâce au déploiement d’un réseau de « formateurs de formateurs » opérationnel depuis janvier 2026. Anne Azoulay a formé ses derniers collègues de la direction le 30 avril seulement. « Faire entrer en vigueur un nouveau code un vendredi férié veille de week-end n’est pas franchement la meilleure idée, car nous on travaille ! »

L’inquiétude porte aussi sur la maîtrise du nouveau code par la magistrature, et sur la souplesse dans la mise en œuvre de la réforme. « Du côté de la hiérarchie [des douanes], il y aura des largeurs, mais avec la magistrature ce n’est pas certain. Comme c’est un droit confidentiel, certains magistrats ne connaissent pas nos procédures, et cette méconnaissance risque de perdurer », juge Anne Azoulay.

Malgré ces réserves, la secrétaire nationale CGT reste pragmatique : « On a l’habitude de faire preuve de fatalisme en douanes, mais on se débrouille. On espère juste qu’il y aura des procédures solides juridiquement et que des avocats n’en profiteront pas pour essayer d’aller gratter là où ça fait mal. »