Un rapport du Sénat cherche à simplifier les normes applicables aux entreprises

Mi-juin, la délégation sénatoriale aux entreprises a délivré un rapport d’information intitulé « La sobriété normative pour renforcer la compétitivité des entreprises ».  Ce travail, conduit par Olivier Rietmann (Haute-Saône), Jean-Pierre Moga (Lot-et-Garonne), et Gilbert-Luc Devinaz (Rhône), a été adopté à l’unanimité. Il se conclut par sept recommandations pour réviser le processus de création des normes dont l’omniprésence asphyxie les sociétés sur notre territoire.

La délégation aux entreprises du Sénat, présidée par Serge Babary (Indre-et-Loire), relaie les préoccupations des sociétés et formule des propositions pour favoriser leur développement. La simplification des normes et donc de la vie des entreprises est inscrite dans ses missions. La délégation part de constats réalisés sur le terrain au cours de visites d’industries. Ses rapporteurs remontent les problématiques observées avant d’envisager des améliorations législatives en conséquence. Les propositions sont évaluées auprès des représentants des entreprises, en amont de leur adoption, afin de s’assurer qu’elles soient bien pertinentes.

S’agissant des lourdeurs administratives, mal bien français très ancré, elles sont dénoncées depuis longtemps. Pour en venir à bout, selon Serge Babary, « il n’y aura pas de révolution soudaine mais plutôt un travail de longue haleine ». « D’une façon générale, l’impression est que la numérisation simplifie. Concrètement, c’est faux. Le bon principe dans la méthode de conception d’un site, c’est de le faire avec ses utilisateurs finaux, et non pas de façon purement théorique, bureaucratique. Il suffit de s’inspirer des réussites du secteur privé. Pendant nos consultations, nous avons appris que la plateforme pour les entreprises utilisée par les experts-comptables avait été faite sans leur avis. Ils ont été interrogés a posteriori. Il faut inverser cette méthode et partir du professionnel ou de l’entreprise. Autre exemple, le guichet unique a buggé dès le premier jour. 6 mois après son ouverture, il ne répond toujours pas à la totalité des besoins de fonctionnement des sociétés. Or, les entreprises ne sont pas allergiques à la norme, sauf si elle est stérile. Les études d’impact sont justement là pour s’assurer que chaque création de charges administratives supplémentaires imposées aux sociétés soit utile. »

Le poids des normes applicables aux entreprises

Le sénateur Gilbert Luc Devinaz dresse deux constats. Le premier, c’est une accumulation d’obligations contraignantes pour les entreprises, auxquelles s’ajoutent les normes volontaires et le droit souple qui n’a pas été intégré au périmètre d’investigation du rapport d’information. Quelques chiffres permettent de donner une idée du problème. Entre 2002 et 2023, le stock d’articles législatifs a augmenté de 76 % et atteint environ 94 000 articles ; celui des articles réglementaires, de 56 %, pour atteindre pratiquement 253 000 articles. Le texte est devenu plus « bavard », puisque le nombre de mots utilisés par la loi a crû de 165 % pour culminer pratiquement à 8 400 000 mots, et celui des décrets de 114 % pour atteindre un peu plus de 5 760 000 mots. Le chef d’entreprise doit composer avec les 11 176 articles du Code du travail, les 7 008 du Code de commerce, ou encore les 6 898 du Code de l’environnement.

Face à un tel volume, il semble que l’adage « nul n’est censé ignorer la loi » soit désormais devenu une utopie. De plus, les chiffres indiqués ne rendent pas compte de deux autres éléments importants : la lenteur administrative et la crainte de la répression, toutes deux castratrices d’innovation. Fondamentalement, il faut que l’administration fasse confiance à ces usagés, particuliers comme entreprise. La sanction ne doit concerner que la fraude, et ne pas être uniquement considérée comme un indicateur mesurant l’efficacité des contrôles réalisés par les autorités. Selon le sénateur, le coût des normes est évalué à 60 milliards d’euros par an, c’est-à-dire 3 % du PIB. Dans le classement international des pays auxquels elles coûtent le plus cher, la France occupe la 2e place, juste après le Brésil et avant la Colombie, le Mexique et la Turquie. Elles handicapent les PME et entravent la croissance.

Second constat, le fardeau normatif est dénoncé depuis les années 1960. La promesse de simplification de ce carcan imposé est annoncée par chaque gouvernement depuis longtemps. Le Conseil d’État a joué un rôle de lanceur d’alerte en 1991. Dans son rapport de 2016, il qualifiait même la complexité normative de menace pour l’État de droit, sans que ses avertissements ne portent réellement d’effet. Depuis 2012, l’OCDE recommande également à la France d’alléger son volume de lois. Les réactions se sont succédé : ordonnances, loi de simplification, choc de simplification, abrogation des lois obsolètes, lutte contre la surtransposition des directives... Depuis 2017, une démarche pragmatique est mise en œuvre, la simplification en fonction des priorités (déploiement des énergies renouvelables, relance du nucléaire, accélération de l’implantation des entreprises). Mais en même temps, la prolifération législative s’emballe : loi climat et résilience, obligations de reportage en matière de RSE, etc.

Il appartient donc aux législateurs de revoir leur façon de produire les textes. Le sénateur Jean Pierre Gauguin relève au moins trois soucis dans la méthode actuelle. « D’abord, les études d’impact ne jouent pas leur rôle. Conçues initialement pour contenir la norme, désormais elles la justifient. Le calcul du coût réel de l’intégration ou de la modification d’une contrainte pour l’entreprise est méthodologiquement fragile. Il n’est jamais corroboré à la réalité par les enquêtes de terrain. Et personne ne contrôle la qualité de l’étude d’impact en général insuffisamment développée. Ensuite, la numérisation est parfois un prétexte pour ne pas simplifier. Je ne reviendrai pas sur le guichet unique, emblématique de la situation d’une administration dépassée par la complexité qu’elle a elle-même mise en place. Mais je vous assure qu’à chaque fois qu’on croise une entreprise, elle nous parle du guichet unique comme d’un fiasco. Des leçons doivent être tirées quant à l’association des entreprises, sans parler de tenir compte des alertes des acteurs du terrain. » Bref, la culture administrative n’écoute pas assez les entreprises. Elle ne se met pas à leur place. De son côté, l’industrie voit ses devoirs s’accumuler. Elle est toujours la destinatrice finale, comme le citoyen d’ailleurs.

Après quatre mois d’auditions, de visioconférences, de déplacements en Europe et d’exploitation de la consultation publique, il ressort que l’impact organisationnel pour les entreprises du carcan qu’elles subissent évoque « une furie administrative, faite de normes toujours plus complexes, coûteuses et inutiles ». Le cadre crée « une véritable anxiété permanente, en même temps qu’une perte de chiffre d’affaires ». « Parfois inapplicable, il démontre le fossé séparant l’administration et la réalité ». Ces extraits de la consultation, choisis par le sénateur Olivier Reitman, sont forts. Ils indiquent que la politique de simplification doit suivre une démarche ascendante qui parte de l’utilisateur final.

La comparaison avec nos voisins européens prouve que la réussite en matière de simplification passe par une action de long terme, apolitique. Il s’agit d’établir un consensus entre tous les acteurs concernés. Chaque norme édictée touchant à l’entreprise devrait obéir à un principe simple : la PME doit pouvoir l’utiliser ou la déployer. Dans beaucoup de pays, un test PME est obligatoirement réalisé pour les modifications importantes. De plus, l’étude d’impact n’est crédible que si elle est validée par une autorité indépendante. Chiffrer son coût avec rigueur, et démontrer que le bénéfice attendu est supérieur à la charge de son application constituent des arguments indispensables pour justifier de la nécessité d’imposer quoi que ce soit.

Les sept recommandations de la délégation

Lancer une politique de simplification demande auparavant de se doter d’une méthodologie rigoureuse pour recenser le stock exact de contraintes en vigueur ; évaluer leur poids et leur coût global. L’ensemble de ces informations peut ensuite être suivi dans le temps, comparé avec celui des autres pays. Il permet de quantifier des objectifs d’allégement de l’impact des obligations. C’est l’objet de la première recommandation.

La deuxième recommandation est d’engager une politique publique à long terme impliquant tous les créateurs de la norme. Personne ne croit à un miracle instantané de simplification. Il faut y associer le Parlement, mais aussi le gouvernement, selon un calendrier périodique établi.

La troisième recommandation invite l’administration à se doter d’acteurs de la simplification. Elle propose de rattacher à l’Élysée un haut-commissaire à la simplification, collaborant étroitement d’une part avec la secrétaire générale du gouvernement, et d’autre part avec le secrétaire général pour les affaires européennes en ce qui concerne la prévention des surtranspositions de directives européennes. Il serait doté d’un correspondant dans chaque ministère, autorité indépendante ou agence de l’État. Les sénateurs invitent également à créer un conseil national de la simplification autour d’un effectif restreint essentiellement issu du monde de l’entreprise. Cette instance pourrait donner un avis public pour chaque projet de loi, d’ordonnance ou de décret créant une contrainte nouvelle significative pour les sociétés. En cas d’avis négatif – conformément à ce qui se passe en Grande-Bretagne, aux Pays-Bas, en Suisse, en Allemagne –, le gouvernement doit transmettre un projet modifié ou bien des informations complémentaires en vue d’une seconde délibération. Un service mutualisé interministériel consacré à l’appui des administrations centrales, doit être créé pour évaluer la charge des normes pour les entreprises et mesurer leur impact.

La quatrième recommandation est de renforcer l’association des entreprises à la conception des devoirs les concernant. La concertation doit être systématique. Par ailleurs, la demande est faite de poser le principe que les exigences soient proportionnées à la taille de l’entreprise.

Cinquième recommandation : expérimenter, tester et évaluer les normes applicables aux entreprises. Ex ante, l’expérimentation est justifiée pour lever l’incertitude sur la pertinence, l’efficacité ou les modalités de mise en œuvre d’une mesure. Par ailleurs, les recours aux tests PME doivent être systématisés pour toutes les réformes, créant une charge importante pour les entreprises. L’étude d’impact doit pouvoir être discutée. Parallèlement, une revue régulière du stock pesant sur les entreprises doit être réalisée au moment-clé de leur cycle économique. L’efficacité des obligations les plus contraignantes doit être évaluée de façon indépendante.

Sixième recommandation, l’administration doit produire moins de circulaires et éditer davantage d’informations sur les normes, dans un langage accessible et compréhensible. La pédagogie et l’accompagnement en catalysent l’acceptabilité. Olivier Reitman prend un exemple : « Pendant son audition, le président fondateur de DoctoLib a expliqué que sa plateforme gère 20 millions de connexions par mois. Il réalise trois mises à jour quotidiennes. Les bugs qui apparaissent sont traités en deux minutes et l’espace de faq, très fourni, apporte des réponses dans un langage simple, abordable, quel que soit le problème. Comparativement, le guichet unique de l’INPI, lors de son lancement, a beaucoup buggé pour seulement 100 000 connexions le premier mois. 100 000 d’un côté, 20 millions de l’autre, nos administrations doivent s’améliorer et peut être s’inspirer des entrepreneurs privés. »

Septième recommandation, le droit souple peut alléger le droit dur. Il peut contribuer à enrayer la tendance au droit « bavard ». L’option entre l’un et l’autre doit donc être envisagée dès l’étude d’impact afin de choisir la procédure la plus pertinente entre la norme obligatoire et la normalisation volontaire.

Le Sénat a signé, le 16 mars dernier, avec le gouvernement, des engagements communs pour la simplification des normes applicables aux collectivités locales. La délégation sénatoriale aux entreprises observe le même processus. Une proposition de loi reprenant l’architecture des sept préconisations sera déposée dans l’optique d’être discutée en octobre 2023.

Cyrille de Montis