Le Conseil d’État face à une « marée contentieuse » sans précédent

C’est un avertissement que Marc Guillaume a lancé lors de la rentrée du Conseil d’État, le 9 septembre dernier. Le vice-président a décrit une juridiction administrative confrontée à une hausse du contentieux dont elle ne voit pas le bout. « Nous n’avons aucun ralentissement de cette progression », a-t-il constaté.

En un an, les entrées devant les cours administratives d’appel progressent de 9 %, et les recours devant le Conseil d’État de 14 %.

La « marée contentieuse », comme l’a désignée Marc Guillaume, touche indistinctement toutes les matières : urbanisme, aide sociale, droit des étrangers, travail, aménagement, etc. Le vice-président y a vu plusieurs causes. D’abord « la confiance dans le travail de la justice administrative », avec des jugements rendus plus rapidement, conduisant ainsi les requérants à s’adresser plus volontiers au juge.

Mais Marc Guillaume a aussi pointé « l’individualisme croissant dans la société », des dysfonctionnements administratifs qui nourrissent les saisines, et le constat que « les modes de régulation sociaux, qui pouvaient être des alternatives à la saisine du juge, fonctionnent moins bien ».

Une mobilisation exceptionnelle mais insuffisante

Face à cette vague, les juridictions ont tenu. À effectif inchangé, les tribunaux administratifs ont jugé 15 % d’affaires supplémentaires en 2025, soit 40 000 dossiers de plus. Le Conseil d’État a rendu environ 10 % de décisions en plus, soit environ 1 000 décisions de plus.

Une mobilisation d’autant plus remarquable qu’elle s’accompagne d’une explosion de l’urgence : 85 000 référés ont été enregistrés devant les tribunaux administratifs l’an dernier, et les pourvois en cassation contre des ordonnances de référé ont bondi de 40 % devant le Conseil d’État.

Mais dans la perspective d’une hausse des requêtes qui se poursuivrait, un tel effort ne suffira pas, a alerté le vice-président du Conseil d’État : « Cette mobilisation ne suffira pas à faire face à cette montée contentieuse. »

Et de livrer une projection : au rythme actuel, les tribunaux administratifs, passés de 250 000 à 370 000 affaires, en traiteraient un demi-million, soit un doublement en deux ans à trois ans, qui se répercuterait ensuite mécaniquement sur les cours d’appel, puis sur le Conseil d’État.

Le Conseil d’État veut réduire le contentieux évitable

L’objectif est donc de soulager le plus possible les juridictions, en commençant le plus en amont possible de la chaîne judiciaire. Et le premier levier consiste justement à éviter certains contentieux. Le Conseil d’État a ainsi proposé au gouvernement de supprimer la procédure d’injonction DALO (droit au logement opposable), qui représente à elle seule 11 000 affaires. La mesure a été reprise dans le projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement, actuellement en discussion au Parlement.

Autre piste, plus structurelle : étendre aux trois fonctions publiques le recours administratif préalable obligatoire instauré il y a une vingtaine d’années dans la fonction publique militaire. « C’est la seule pour laquelle les contentieux devant le juge sont en décroissance, parce que les affaires sont traitées et réglées à l’intérieur », a souligné le vice-président pour appuyer l’utilité de ce recours pour réduire les délais de traitement.

Marc Guillaume a également pointé le poids des requérants d’habitude, les quérulents : ils représenteraient 8 % du contentieux du Conseil d’État, certains déposant un recours par jour. Une circulaire a été publiée pour mieux recouvrer les amendes pour recours abusif.

Vers de nouveaux recrutements dès l’an prochain

Sur les moyens, Marc Guillaume a rappelé que la juridiction administrative avait déjà participé au redressement des comptes publics. Alors que la loi de programmation prévoyait 80 créations d’emplois sur deux ans, la juridiction en a supprimé 10. Le prochain projet de loi de finances doit marquer la reprise des créations, a estimé le vice-président : « Sans effectifs supplémentaires, nous n’y arriverons pas. » Le PLF 2027 devrait acter ces nouveaux recrutements.

Les effectifs ne seront toutefois pas la réponse unique : impossible en effet de doubler les effectifs, alors que le nombre de requêtes, lui, est voué à doubler. Marc Guillaume a esquissé un modèle avec un traitement différencié selon la nature du contentieux : formation collégiale avec rapporteur public pour les 25 % des affaires considérées comme les plus difficiles, juge unique et ordonnances pour les autres.

Avec une conséquence en matière de recrutement : il faudra embaucher aussi des greffiers et des aides à la décision du juge, et pas seulement des magistrats.

L’aide à la décision passera aussi par le levier numérique, sur lequel le vice-président a détaillé cinq chantiers. Le portail contentieux, jugé obsolète et éclaté entre 52 bases de données – une par juridiction administrative –, doit laisser place à une interface unique d’ici fin 2027.

Le Conseil d’État s’est aussi engagé dès cet été dans l’acquisition de sa propre infrastructure de serveurs d’intelligence artificielle, condition d’un traitement sécurisé des mémoires. La base Ariane doit pouvoir être interrogée en langage naturel dès avril prochain. Un assistant IA, développé à partir des codes sources fournis par le ministère de la Justice, sera déployé d’ici la fin de l’année. Enfin, des expérimentations sur la recherche documentaire ont été lancées la semaine dernière pour six mois.

Ces outils s’appliqueront de manière différenciée selon la nature des contentieux, le tribunal du stationnement payant offrant les gains de productivité les plus importants, là où l’appréciation humaine est la plus faible. Avec une limite posée d’emblée : « L’acte de juger restera celui du juge. »

Le Conseil d’État de plus en plus éloigné de la fabrique de la loi

La seconde mission du Conseil d’État connaît une transformation d’une autre nature. La part des propositions de loi, c’est-à-dire les lois proposées par le Parlement et pas le gouvernement, n’a cessé de croître : 46 % sous la XV^e législature, 60 % entre 2022 et 2024, et 80 % en 2025. Or ces textes, comme les milliers d’amendements adoptés chaque année, échappent à l’examen du Conseil d’État, qui a par ailleurs étudié 875 textes l’an dernier.

Par une circulaire du 7 juillet, le Premier ministre a cependant demandé à ses ministres de soumettre au Conseil d’État les amendements gouvernementaux soulevant des difficultés juridiques sérieuses. Les premiers ont été examinés début septembre. Un décret du 25 août a modifié en conséquence les conditions de convocation de la commission permanente, pour permettre un examen accéléré.

Côté parlementaire, l’institution n’a pas vocation à examiner toutes les propositions de loi, mais celles qui posent des difficultés sérieuses et sont appelées à être inscrites à l’ordre du jour. Côté ministériel, le Conseil d’État a été saisi de 22 demandes d’avis de la part du gouvernement.