Nouvelle-Calédonie : sur le long chemin de la souveraineté

Quel avenir institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie, cet archipel au cœur de l’Océanie, pièce maîtresse de la stratégie indo-pacifique française ? Après le Sénat en février, l’Assemblée nationale se penche ce 1^er avril sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l’archipel, porté par la ministre des Outre-mer, Naïma Moutchou.

Ce texte s’inscrit dans un « processus d’émancipation engagé depuis les années 1980 et la guerre civile », rappelle Carine David, professeure en droit public et membre de l’Institut universitaire de France. Après les accords de Matignon-Oudinot (1988) puis de Nouméa (1998), il vise à inscrire dans la Constitution l’accord de Bougival.

Signé en juillet 2025 et complété en janvier par l’accord Élysée-Oudinot, ce « projet d’accord » est présenté comme une étape historique et inespérée, près de quatre ans après le troisième référendum d’autodétermination.

Laborieusement obtenu sous l’impulsion de Manuel Valls, dans un contexte encore marqué par la flambée de violences de 2024 liée à la réforme du corps électoral, ce projet n’a toutefois pas reçu l’adhésion du principal mouvement indépendantiste, le FLNKS.

C’est donc dans ce contexte de « consensus imparfait » que le projet de loi constitutionnelle relatif à l’archipel suit son chemin depuis août 2025.

Un projet de loi mal embarqué

Son article 1 prévoit l’organisation d’un scrutin d’approbation de l’accord de Bougival par les Calédoniens. Initialement envisagée avant avril 2026, cette échéance a été repoussée à juillet par les sénateurs.

Son article 2 entend créer un « État de Nouvelle-Calédonie », une « organisation institutionnelle sui generis » appartenant à l’ensemble national. Une loi organique devra préciser la répartition des compétences entre l’Etat et la Nouvelle-Calédonie et les modalités de transfert des compétences régaliennes.

Mais, l’absence d’avant-projet de loi organique a contraint les parlementaires à se prononcer « à l’aveugle». Une mission travaille désormais à sa rédaction. « Une perte de temps », dénoncent des élus indépendantistes, estimant que le projet de loi de Naïma Moutchou n’a que peu de chances d’aboutir.

Politiquement, il apparaît mal embarqué : seul le bloc central le soutient, tandis que les groupes de gauche et le RN s’y opposent et qu’une motion de rejet l’attend pour son arrivée dans l’Hémicycle. De surcroît, s’il est voté, ce texte doit passer un autre obstacle :  être approuvé par trois cinquièmes des parlementaires réunis en Congrès à Versailles.

Face aux critiques, la ministre défend un texte « imparfait mais solide », et affirme qu’il n’existe pas d’alternative. Une position risquée, juge Carine David, qui alerte sur la menace de nouvelles tensions sociales : « Comment imaginer passer un texte sans le FLNKS ? Le risque est de retomber dans les travers de 2024. Aujourd’hui, les Calédoniens ont faim, en ont marre. Et les jeunes qui ont provoqué les émeutes il y a deux ans sont toujours aussi déterminés. »

En 2024, ces soulèvements avaient fait deux milliards d’euros de dégâts et provoqué une chute du PIB de 15 %.

« Tout n’est pas à jeter »

Dans ce contexte, certaines voix indépendantistes appellent à « neutraliser » Bougival. Ce projet comporte toutefois des « originalités », estime la constitutionnaliste, Carine David. « Tout n’est pas à jeter ».

Le texte prévoit notamment l’établissement d’une double nationalité, française et calédonienne, avec double passeport. « Unique au monde au sein d’un même État », avance la professeure de droit public.

Il consacre aussi la possibilité pour la Nouvelle-Calédonie d’être reconnue par d’autres États à l’échelle internationale, notamment dans son environnement régional mélanésien. « Cette reconnaissance risque d’être relativement limitée », reconnaît l’experte.

En revanche, l’archipel aura les coudées plus franches pour conclure des conventions internationales et être membre à part entière d’organisations mondiales.

Ces avancées restent toutefois limitées, estiment certains responsables indépendantistes, qui s’interrogent sur la réalité du droit à l’autodétermination. Pour eux, Bougival comporte de trop nombreux « verrous », notamment sur le transfert des compétences régaliennes : défense, sécurité, monnaie et … justice.

« Le transfert de la justice n’a jamais été sérieusement envisagé »

D’après les termes de l’accord, ce transfert nécessite une majorité qualifiée au 5/8es de l’Assemblée locale. « Extrêmement compliquée à obtenir », souligne Carine David. Il faut ensuite une validation par référendum, avant une décision finale de l’État.

« Il ne s’agit pas de verrous mais de garanties démocratiques fortes », défend Naïma Moutchou. « Transférer des compétences régaliennes n’est jamais anodin (…) Il est normal que la procédure soit exigeante ».

En 2016, un groupe de travail présidé par le Haut-commissariat pour la Nouvelle-Calédonie avait rendu ses conclusions sur des compétences non transférées comme la justice. Y est notamment évoquée la possibilité pour l’archipel d’organiser les juridictions de première instance, de fixer des règles contentieuses particulières ou encore de réglementer des professions juridiques. Mais « ce travail ne donne pas grand chose », pointe Carine David.

« Le transfert de la justice n’a jamais été sérieusement envisagé. Même du côté indépendantiste, qui, en cas d’accession à la pleine souveraineté, n’exclut pas d’organiser cette compétence dans un partenariat avec la France », résume la constitutionnaliste.

« Certains n’excluent pas non plus que les cours suprêmes françaises, Conseil d’Etat, Cour de cassation, voire Conseil constitutionnel, continuent de jouer un rôle (…) pour le contrôle des lois de la Nouvelle-Calédonie ou la cassation des décisions de ses tribunaux », note ainsi la mission en 2016.

Quant à savoir si une telle différenciation institutionnelle serait souhaitable, Carine David se dit très partagée : « Il n’y a pas de magistrats calédoniens. Donc, cela ne changera pas grand-chose : nous aurons les mêmes magistrats, mais détachés. C’est le cas dans de nombreux États insulaires du Pacifique, dépendants de magistrats étrangers. Ça n’est pas très productif, parce qu’ils sont complètement acculturés ».

Un référendum pour sortir de l’impasse ?

Autre point sensible : les élections provinciales, que le gouvernement tente de différer à travers son projet de loi. Déjà reportées à trois reprises depuis 2024, elles structurent l’équilibre politique local. Le Conseil constitutionnel a fixé une limite au 28 juin 2026. Le Sénat, lui, propose décembre.

« Organiser des élections provinciales avant d’avoir stabilisé le cadre constitutionnel fragiliserait les institutions », a soutenu le gouvernement devant la commission des lois de l’Assemblée qui a rejeté le texte.

« Quatre reports d’élections, c’est absolument inadmissible », réagit Carine David. « On diffère des élections par convenance politique et pour satisfaire la droite radicale. Ce faisant, l’exécutif porte atteinte au principe constitutionnel de régularité du scrutin ».

Et la professeure de droit public de cingler : « Quand en 2021, les indépendantistes demandent, en plein Covid, le report du troisième référendum, l’argument de Sébastien Lecornu, alors ministre des Outre-mer, est de dire qu’en démocratie, les élections se tiennent à l’heure. Aujourd’hui, le Premier ministre soutient un quatrième report des élections… c’est quand même assez ironique ! »

Pour sortir de l’impasse, certains élus loyalistes souhaitent permettre la consultation directe des Calédoniens en organisant un référendum, ce qui implique un nouveau projet de loi. Une option qui semble tenter le gouvernement, pressé de réformer le statut de la Nouvelle-Calédonie avant la présidentielle.

Côté kanak, on souhaite, au contraire, prendre le temps de négocier un accord plus « acceptable ». Dans L’Humanité, le député indépendantiste Emmanuel Tjibaou met sur la table le projet d’accord de Kanaky, soumis au ministre Manuel Valls à Deva en mai 2025. Ce dernier prévoit « une démarche d’Assemblée constituante » pour écrire l’avenir de la collectivité.

Sous un angle strictement juridique, rien ne presse : car l’accord de Nouméa reste effectif aussi longtemps que la Constitution n’a pas été révisée. Reste la question de l’urgence politique, économique et sociale.